“Il Sole-24 Ore”, 16 marzo 1997
Il disegno di legge che istituisce l’Autorità per le telecomunicazioni e la radio-televisione, in discussione al Senato, mette in un unico organismo, organismi di diverso tipo: in particolare un’Autorità di regolazione e un’Autorità di garanzia. C’è da chiedersi se potrà funzionare. Si tratta, infatti, di due funzioni radicalmente diverse, per finalità, per presupposti, per modalità operative e per tipo di professionalità richieste.
Un Regolatore tecnico-economico agisce per introdurre tra gli operatori impulsi a comportamenti efficienti. Poiché in questi campi gli operatori agiscono in condizioni tecnico-economiche tra loro diverse (per diversa disponibilità di reti primarie, per diversità di campi operativi, per diversità di territorio e di utenza servita eccetera) il Regolatore serve a evitare che queste diversità si traducano in discriminazioni ingiustificate tra gli stessi operatori: in vantaggi o in oneri impropri. Si tratta cioè della realizzazione delle condizioni tecnico-economiche necessarie per una corretta coesistenza e concorrenza. In buona sostanza, sono oggetto della regolazione i contratti (con le relative clausole, i prezzi di allaccio, gli oneri e le compensazioni) che vengono pattuiti tra concedente e concessionario, tra i diversi operatori e utilizzatori, e, infine, tra questi ultimi e gli utenti.
Questa regolazione riguarda dunque il sistema industriale della trasmissione dei “segnali elettronici”. Per questo è senz’altro utile che vengano accomunate sia le telecomunicazioni che la televisione, giacché da questo punto di vista non presentano problemi diversi, anzi si prospettano come due sistemi altamente interconnessi.
Questa regolazione, però, nulla ha a che vedere con il contenuto dei messaggi e delle immagini che attraverso quei segnali elettronici vengono trasmessi. Nulla ha a che vedere, dunque, con i vari e complessi problemi e le esigenze di tutela e garanzia che si pongono nel campo dell’informazione, e cioè:
- La tutela della libertà e della pluralità dei gestori di informazione;
- La tutela dei cittadini di fronte alla divulgazione delle informazioni e delle immagini.
Per garantire la pluralità dei soggetti, serve una disciplina del tipo antitrust. Nelle leggi in discussione sono prospettate due forme di norme antitrust. Sono previsti valori massimi per le quote di pubblicità o per le partecipazioni azionarie. Per questi specifici aspetti, Garante è dunque sì, il Parlamento che intende definire nelle leggi quanto basta. Il Ddl in questione, però, aggiunge anche una norma generale antitrust, che ricalca quella che sta alla base dell’Autorità per la tutela del mercato e della concorrenza (l’Antitrust presieduta da Giuliano Amato per intenderci) cioè una dichiarazione generale di illegittimità degli accordi, messi in essere tra imprese, e degli atti miranti a creare posizioni dominanti e abusi. È comunque la legge che fissa i termini di riferimento per la garanzia. Solo perché la legge si esprime in termini generali è necessaria l’azione di un organismo terzo: un’Autorità, appunto, che apprezzi le singole situazioni e le giudichi.
Di tipo analogo è la garanzia della tutela dei cittadini di fronte ai contenuti di ciò che viene trasmesso. La tutela di fronte alla pubblicità e all’informazione, la tutela dei minori, il diritto di rettifica, eccetera, sono affidati a leggi dello Stato, che costituiscono il riferimento dell’azione dell’Autorità di garanzia chiamata a valutare i singoli casi. Il garante deve esprimere valutazioni prettamente giuridiche su temi trattati nella legislazione sui diritti civili.
Tutto ciò nulla ha a che vedere con l’azione di un’Autorità di regolazione tecnico-economica cui si richiedono capacità tecniche nel settore regolato e dunque nel campo della trasmissione degli impulsi elettronici per via cavo, per via di reti cellulari, per via aerea, per il tramite di satelliti, eccetera e che opera individuando autonomamente i punti di contestazione nei confronti degli operatori e le soluzioni equilibrate, avendo a riferimento i costi, i mercati, le tecnologie, certamente non norme di legge. Mentre, come si è visto, i giudizi e le valutazioni di una Autorità di garanzia sono espressi in relazione a una norma di tutela prevista dalla legge.
È possibile che possano coesistere in un unico organismo due funzioni tra loro così diametralmente opposte? Non vi è pericolo di qualche confusione o di qualche interferenza nei giudizi? O di qualche inefficienza? Non vi è, ad esempio, pericolo che guardandosi a una delle due funzioni si giunga a un impianto organizzativo incompatibile con l’efficace svolgimento dell’altra? Qualche pericolo sembra esserci. A esempio, tra i compiti dell’Autorità è stato inserito anche quello della vigilanza sul rispetto della par condicio tra i partiti. Solo l’ansia politica determinata da questo compito può avere suggerito l’idea che la prevista Autorità sia governata da un consiglio fatto da quattro membri nominati dalla Camera e quattro dal Senato. Siffatta soluzione, potrebbe al limite essere discutibile per un’Autorità di garanzia, ma per un’Autorità di regolazione tecnico-economica si tratta di una soluzione davvero poco spiegabile.
Una soluzione ispirata a chiarezza e funzionalità potrebbe essere quella di dar vita a una Autorità di regolazione tecnico-economica per le telecomunicazioni e la radiotelevisione analoga a quella già operante per l’elettricità e il gas; di ricondurre i compiti di tutela antitrust all’Autorità per la tutela della concorrenza anche al fine di evitare doppioni; infine di attribuire la tutela dei cittadini di fronte alle immagini e alle informazioni trasmesse o raccolte a un’unica Autorità, fondendo il Garante dell’editoria già operante con l’Autorità da poche settimane istituita per la tutela dei cittadini di fronte alle banche dati che raccolgono informazioni personali, materia del tutto affine, evitando anche così inutili proliferazioni.