Paolo Baratta

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1. L’affermarsi di nuovi paesi industrializzati

La fase di sviluppo iniziata a partire dal 1973 è caratterizzata dall’intensificarsi dei processi di riallocazione internazionale di produzioni e di investimenti, già avviati nel corso del decennio precedente.

Il dischiudersi di nuove possibilità di localizzazione delle produzioni, l’emergere di nuovi paesi sulla scena industriale, hanno ampliato notevolmente l’area geografi.ca entro la quale si determinano sviluppi produttivi in concorrenza con i paesi più industrializzati.

È in questo nuovo contesto che va collocato il problema delle aree da sviluppare presenti nei paesi europei di più recente industrializzazione. Il perdurare di fenomeni di dualismo all’interno di questi ultimi va infatti in larga misura ricollegato alle nuove forme assunte dalla diffusione internazionale delle attività manifatturiere.

Può essere utile a tal fine verificare alcuni aspetti di questo fenomeno, con riferimento in particolare ad un numero ristretto di paesi che hanno registrato nel corso degli anni ’60 e ’70 intensi processi di industrializzazione, grazie ai qua li si sono portati ad una collocazione intermedia di sviluppo.

Si tratta di un gruppo di paesi del Sud est asiatico (Sud Corea, Taiwan, Singapore, Hong Kong), dell’area mediterranea (Spagna, Grecia, Portogallo) e dell’America Latina (Brasile, Messico), che nel corso dei due passati decenni hanno registrato saggi di crescita industriale assai più elevati della media dei paesi industrializzati. Si può rilevare dalla Tab. 1 come la loro incidenza sulla produzione industriale del mondo ad economia capitalistica, partendo da livelli piuttosto bassi, si sia sensibilmente accresciuta, mentre ancora modesta è l’incidenza di tutti i restanti paesi del terzo mondo che, per di più, aumenta solo marginalmente.

Il processo di riallocazione internazionale verso aree a più basso grado di sviluppo ha dunque interessato in primo luogo questo ristretto insieme di economie, tra cui appunto i tre paesi candidati all’ingresso nella Comunità, la cui evoluzione può dunque offrire utili elementi per comprendere le modalità con cui quel processo ha luogo. Si tratta, è bene precisare, di realtà tra loro profondamente diverse, accomunate in questa sede solo in relazione ad alcuni andamenti che qui interessa evidenziare.

Si osserva innanzitutto che, per tutti questi paesi, al più elevato tasso di crescita industriale corrisponde un più elevato tasso di crescita delle esportazioni di beni manufatti rispetto alla media delle altre economie, sia più mature che più arretrate.

La Tab. 2 dà un’indicazione dell’incidenza, sul totale delle importazioni di beni manufatti dei paesi appartenenti all’OECD, delle importazioni provenienti dalle diverse aree. Come si osserva, con l’eccezione del Giappone, del Canada e questa volta anche dell’Italia, la quota dei manufatti provenienti da economie sviluppate sulle importazioni dell’OECD declina, mentre assai sensibile è l’aumento della quota rappresentata dai manufatti provenienti dal gruppo dei paesi considerati. Si osservi, per contro, la quota ancora del tutto esigua delle importazioni di manufatti provenienti da tutta la restante area dei paesi del terzo mondo.

Questa stretta correlazione tra decollo e successiva crescita verso stadi intermedi di industrializzazione, da un lato, e forte sviluppo delle esportazioni, dall’altro, sottolinea un primo aspetto rilevante del fenomeno in considerazione e cioè che l’industrializzazione di questi paesi non ha avuto luogo nella forma tradizionale dell’import-substitution; attraverso cioè la chiusura dei mercati interni alle importazioni, per proteggere produzioni locali destinate in primo luogo al mercato locale. Piuttosto, essa è il risultato dell’adozione, con gradi e misure diverse nel tempo, di un insieme assai articolato di politiche volte congiuntamente a proteggere produzioni locali, ma anche a promuovere l’esportazione: in particolare a promuovere l’afflusso di investitori esterni per lo sviluppo di produzioni destinate a mercati esteri. Lo sviluppo dell’industria in paesi nuovi appare dunque come parte di un generale processo di riorganizzazione di produzioni nel più ampio mercato comprendente i paesi sviluppati.

Un secondo dato significativo riguarda i diversi comportamenti di questo complesso di paesi prima e dopo la svolta del 1973. Come si può osservare, dopo il 1973, solo il gruppo dei quattro paesi del Sud-est asiatico prosegue con ritmi di crescita, sia del prodotto industriale che delle esportazioni, notevolmente più elevato della media mondiale. Per gli altri paesi, ed in particolare per il gruppo dei tre paesi del Sud-Europa, sia la quota di produzione industriale, sia, e ancor più, la quota delle esportazioni di manufatti sui mercati dell’OECD, aumentano a ritmi sensibilmente inferiori a quelli del precedente decennio.

Portogallo, Spagna e Grecia sembrano aver risentito in misura più intensa dei mutamenti intervenuti nell’ultima fase. Le ripercussioni dell’aumento del prezzo di alcune materie prime, e del più modesto ritmo di incremento della domanda mondiale, sono state più sensibili, anche perché sono venute ad assommarsi a mutamenti rilevanti già in corso o avviati proprio in questi anni al loro interno, soprattutto per ciò che riguarda la dinamica dei costi e il progressivo adattamento a più elevati standards di consumo.

2. I tratti salienti del processo di riallocazione verso i paesi di nuova industrializzazione

L’analisi del commercio internazionale disaggregato per prodotti offre la possibilità di individuare un significativo grado di specializzazione nelle esportazioni del gruppo dei paesi di recentissima industrializzazione qui esaminato.

Quote elevate sono state raggiunte soprattutto nel campo dei beni di consumo (vestiario, abbigliamento, calzature e manufatti in legno) e, nel caso del gruppo dei paesi del Sud-est asiatico, anche nel macchinario elettrico e nei prodotti vari.

Nel campo del vestiario e abbigliamento le importazioni dai quattro paesi del Sud-est asiatico hanno raggiunto il 30% delle importazioni complessive dei paesi dell’OECD, una quota pari al doppio di quella che si registrava nel 1963.

Elevatissimo anche l’incremento, nella quota di importazioni provenienti da quei paesi, nel campo delle calzature e articoli in pelle (si passa dal 3,3% al 18% circa.), degli articoli in legno e sughero (dal 3,6% al 16% circa) e del macchinario elettrico (dallo 0,5% all’8,4%).

Se si eccettuano i manufatti in metallo, ove la quota è salita al 4,3%, in tutti i restanti comparti merceologici le importazioni da questi paesi rappresentano tuttora una percentuale modesta.

Nel caso dei tre paesi del Sud Europa, in nessun comparto si registrano incrementi di quote, nelle importazioni dell’OECD, così spettacolari. Tanto le quote, che il loro incremento nel tempo, appaiono più uniformemente  distribuite tra i diversi comparti merceologici, pur rilevandosi anche per questi paesi un grado significativo di specializzazione.

Quote significative sono state conquistate, infatti, anche da parte di questi paesi nel campo dell’abbigliamento e articoli in pelle per i quali si è passati rispettivamente dall’1,2% al 4,6% e dal  2,3% al 7,9% delle importazioni dell’OECD.

Degna di nota è la circostanza che i prodotti manufatti nei quali più forte è stata la crescita delle esportazioni di questo complesso di paesi di recentissima industrializzazione, sono in genere quelli nei quali, pur nel generale processo di liberalizzazione degli scambi, sono sempre state mantenute tariffe doganali relativamente più elevate da parte dei paesi industrializzati.

Nei settori dei beni di consumo (abbigliamento, calzature, ecc.) minori infatti sono state le riduzioni tariffarie nei vari accordi internazionali (Kennedy Round, Tokyo Round), minore è l’applicazione di sistemi di tariffe preferenziali. Analoghe politiche sono state adottate dalla CEE, sia nella determinazione delle tariffe esterne, sia nel determinare le graduali riduzioni tariffarie nei confronti dei paesi mediterranei candidati all’ingresso nella Comunità. La forte penetrazione nei mercati dei paesi industrializzati dimostra dunque gli elevati vantaggi comparati che questi paesi presentano in queste produzioni.

Nel corso degli ultimi anni, di fronte ai nuovi problemi di adattamento sorti in numerosi paesi industrializzati, a seguito anche del più basso tasso di crescita, sono state adottate svariate misure di protezione diretta o indiretta, che segnano un passo nella direzione opposta rispetto alla tendenza del passato decennio (1).

Nel corso degli anni più recenti, dopo il 1973, la quota delle importazioni dei paesi OECD provenienti dal gruppo di paesi di recentissima      industrializzazione del Sud-est asiatico continua ad aumentare sensibilmente. Ciò si verifica non solo nel caso degli Stati Uniti, che hanno fatto registrare una più intensa crescita della domanda interna, e hanno adottato politiche di maggior apertura verso questi paesi, ma anche nel caso dei paesi europei, in particolare Germania, Francia ed Italia. Nelle importazioni dei paesi europei si registra un notevole aumento della quota di provenienza dall’Estremo Oriente, non solo nel caso dell’abbigliamento-calzature, ma anche nel settore del macchinario elettrico, del legno e dei manufatti in metallo (si veda Tab. 4). Andamenti piuttosto diversi, come si è detto, si registrano nel caso delle esportazioni dei tre paesi sud europei candidati all’ingresso nella CEE.

La quota delle importazioni dell’OECD provenienti da questi tre paesi, dopo il 1973, resta praticamente costante nel caso dell’abbigliamento, e risulta addirittura declinante, nel caso delle calzature e degli articoli in pelle. Solo parzialmente diverso si presenta il quadro se si fa riferimento alle importazioni di alcuni paesi europei. Nel caso della Germania, Francia, Gran Bretagna e Italia la quota delle importazioni provenienti dai tre paesi sud europei segna ancora aumenti, di misura però modesta, soprattutto se raffrontati con quanto verificatosi in precedenza.

Le tabelle 5, 6, 7 danno il dettaglio degli andamenti già richiamati, tra il 1973 e il 1977.

Le informazioni che si ricavano dai flussi di interscambio di merci non offrono un quadro completo dei fenomeni in corso. In primo luogo va tenuto presente che ci si riferisce in questa sede a grandi categorie merceologiche; solo una analisi più dettagliata consentirebbe una più precisa verifica di quali siano i prodotti per i quali i fenomeni evidenziati assumono maggior rilievo. Occorre in secondo luogo considerare che negli anni più recenti sono stati avviati in molti paesi cospicui investimenti nel campo della siderurgia, della petrolchimica, dei mezzi di trasporto, che determineranno nuovi flussi di produzione nel prossimo futuro e in alcuni casi nuovi flussi di esportazione.

Il fenomeno interessa non solo alcuni dei paesi appartenenti al gruppo di quelli qui considerati come già avviati nella strada dell’industrializzazione ma, anche alcuni paesi dell’area OPEC ed altri che tuttora si collocano ad uno stadio più arretrato di sviluppo.

Questi andamenti riflettono in parte una tendenza progressiva alla riallocazione di alcune produzioni di base verso le aree ove si producono le relative materie prime, in parte la crescita della domanda locale oltre i livelli che rendono conveniente l’installazione di queste produzioni, che di norma hanno luogo in grandi impianti, più in generale, la circostanza che nelle aree più arretrate l’avvio di queste produzioni può presentare difficoltà minori di quanto non presenti l’avvio di più diffusi processi di industrializzazione. Nel caso dell’acciaio, alla grave crisi del settore, in relazione alla sensibile caduta della domanda dopo il 1974,

[…]

Rispetto ad un trend di produzione di autoveicoli nel decennio 1963-73, che nei paesi europei si è collocato intorno al 4,5% medio annuo (contro una crescita nel caso degli USA del Z,5%, del Giappone del 27,0% m.a.) si prevede per il prossimo decennio un tasso di crescita contenuto entro i limiti dell’1,5-2% medio annuo.

Un caso a parte è rappresentato dall’industria cantieristica che attraversa da alcuni anni una gravissima crisi derivata dal crollo della domanda su livelli nettamente inferiori alla capacità mondiale installata.

Si tratta di un settore ove il carattere internazionale del mercato è particolarmente spinto e nel quale minori sono le possibilità di attuare misure di “protezione” delle industrie nazionali.

Degno di nota è il forte spostamento nella distribuzione delle commesse che ha avuto luogo nel già depresso mercato.

Mentre la quota giapponese saliva al 50% del totale, una serie di paesi tra quelli meno sviluppati rivelava una crescente capacità di attrazione di nuovi ordini grazie ai più bassi costi, sia nel campo delle commesse per nuove costruzioni, che nel campo delle riparazioni.

La riallocazione delle produzioni che ha luogo nel presente periodo di bassa congiuntura va considerata un fenomeno destinato a perdurare anche di fronte al ripristinarsi di migliori condizioni del mercato, in considerazione delle nuove installazioni di capacità produttiva che hanno avuto ed hanno tuttora luogo nei paesi di nuova industrializzazione (2).

3. Alcuni aspetti della collocazione dell’economia italiana nel processo di riallocazione

Come è noto, e come risulta anche dalle tabelle in appendice, le esportazioni italiane di manufatti presentano un grado elevato di specializzazione. In particolare appare abbastanza elevata la quota delle importazioni dell’OECD provenienti dall’Italia nei prodotti del settore del vestiario e abbigliamento (12,8%), nelle calzature e articoli in pelle (27,7%), del tessile (9,3%), nel quale influisce in maniera considerevole il comparto delle confezioni in maglieria; a questi si aggiungono i manufatti da minerali non metalliferi ed i manufatti in gomma.

Rispetto al 1963, solo nel caso dell’abbigliamento la quota risulta sensibilmente ridotta; in tutti gli altri comparti si hanno aumenti che, nel caso ad esempio, delle lavorazioni in pelle e dei manufatti con minerali non metalliferi, appaiono rilevanti.

Degni di nota nella posizione relativa dell’Italia sono gli sviluppi successivi al 1973.

Dal 1973 al 1977 la quota di provenienza italiana delle importazioni OECD nel campo dell’abbigliamento non solo non segna più decrementi, ma anzi una leggera riresa.

Anche nel caso delle calzature e dei prodotti in pelle la quota italiana – nonostante il livello assai elevato già conseguito – subisce ulteriori continui aumenti; lo stesso dicasi dei prodotti da minerali non metalliferi e dei prodotti manifatturieri vari; nel comparto tessile la quota, dopo una diminuzione tra il 1963 e il 1973, torna ad aumentare riportandosi sui livelli iniziali.

Per contro va osservato che, nella vasta gamma dei manufatti in metallo e dei prodotti meccanici, la quota italiana, dopo essersi portata tra il 1963 e il 1973 da valori intorno al 4-5% a valori intorno al 6%, subisce un incremento solo marginale negli anni successivi. Nel caso del macchinario elettrico subisce anzi una diminuzione piuttosto marcata rispetto al livello del 1973 riportandosi a valori intorno al 5%.

Nel comparto dei mezzi di trasporto, la quota dopo il declino tra il 1963 ed il 1973, si stabilizza intorno al 4,3%. Sostanzialmente stabile, intorno al 4% è la quota nel comparto dei prodotti chimici.

In un periodo in cui il commercio mondiale è cresciuto a ritmi sostanzialmente più modesti che nel passato, il recupero del deficit petrolifero ed il processo di riaggiustamento dipendevano in più stretta misura dalle possibilità di mantenere o aumentare il grado di penetrazione sui mercati mondiali dei prodotti manufatti.

L’industria italiana tra il 1973 e il r977 è riuscita ad aumentare ulteriormente la propria quota, ed a questo aumento ha contribuito, come si è visto, in misura decisiva l’amplia mento delle quote nei comparti tradizionali che già caratterizzano la specializzazione delle nostre esportazioni.

Tutto ciò in una fase nella quale sui mercati di questi prodotti si registrava una crescente penetrazione da parte dei paesi di recentissima industrializzazione.

Vanno a tale proposito osservate alcune nuove tendenze. In particolare, nel caso del vestiario e dell’abbigliamento la stabilità, anzi l’aumento della quota di commercio mondiale acquisita dai prodotti italiani tra il 1973 e il 1977, è in realtà il risultato di due diversi andamenti: aumenti di quota nelle importazioni dei paesi extraeuropei, diminuzione di quote in alcuni paesi europei (nelle importazioni francesi di abbigliamento la quota italiana scende dal 33 al 30% circa, nel caso delle importazioni della Germania, scende dal 24,7 al zr,9%).

Si registra cioè un comportamento opposto a quello verificatosi per le produzioni d’abbigliamento dei tre paesi mediterranei, la cui incidenza aumenta in questa fase nelle importazioni dei paesi europei ma non registra variazioni positive, e in molti casi diminuisce, nelle importazioni di altri paesi.

Per contro, nel comparto delle calzature si ha l’aumento della già elevata quota italiana sia nelle importazioni dei paesi extraeuropei sia di quelli europei (in Francia dal 30 al 44% circa, in Germania dal 41,4 al 44,6%). Fenomeno del tutto analogo si verifica nel caso delle produzioni di manufatti da minerali non metalliferi.

Nel caso dell’industria meccanica è poi da osservare la relativa stabilità della quota dei prodotti di provenienza italiana nelle importazioni dell’OECD (sia nel caso delle importazioni dei paesi extraeuropei che di quelle dei paesi della Comunità).

Per contro la già osservata diminuzione delle quote di provenienza italiana nelle importazioni dell’OECD di macchine e apparecchi elettrici e di mezzi di trasporto appare ancora più accentuata nel caso dei mercati di alcuni paesi europei. Può essere indice assai significativo della relativa debolezza dell’industria italiana nel campo delle produzioni elettrotecniche ed elettroniche, la forte perdita di quota sul mercato tedesco in corrispondenza di un accentuato incremento della quota proveniente dai paesi del Sud est asiatico.

Un ultimo cenno meritano i prodotti chimici per i quali la quota italiana nelle importazioni dei paesi dell’OECD non subisce sensibili aumenti per tutto il periodo tra il 1963 e il 1977 (dal 3,9% al 4,2%). Degno di rilievo a tale riguardo l’aumento sensibile delle quote di provenienza dai paesi dell’est europeo nel mercato della Comunità, soprattutto nella fase più recente: per la Francia tale quota passa tra il 1973 e il 1977 dall’1,8 al 5%, per la Germania dal 3 al 5,6%.

La fortissima specializzazione nell’industria italiana nei comparti dei beni di consumo tradizionali è confermata dalla elevatissima incidenza che ancora questi settori rappresentano nell’occupazione manifatturiera. Si osserva come la quota di occupati in questi settori sia in Italia assai più elevata che negli altri paesi industrializzati (tab. 8).

Il complesso delle industrie tessili, vestiario e abbigliamento, calzature, ecc.  rappresenta in Italia ben il 22,5% (3) dell’occupazione manifatturiera: una percentuale più che doppia di quella della Germania (10%) e del Giappone (10,7%) e assai più elevata di quella della Francia (14%), della Gran Bretagna (12,8%) degli USA (13%).

Lo stesso può dirsi per il settore dei minerali non metalliferi che assorbe in Italia ben il 7,6% dell’occupazione manifatturiera contro valori compresi tra il 3,3% e il 4,6% degli altri paesi industrializzati. In questo settore la quota in Italia appare superiore anche a quella che si riscontra in tutti e tre i paesi mediterranei candidati alla CEE.

Per contro appare particolarmente basso, nel caso dell’Italia, il peso relativo dell’industria meccanica, elettromeccanica ed elettronica che assorbe solo il 32,5% degli occupati manifatturieri contro percentuali comprese tra il 41 ed il 47% negli altri paesi sviluppati.

Ancora da evidenziare è l’evoluzione di questa struttura nel corso del recente passato.

In tutti i paesi sviluppati, compresa l’Italia, l’incidenza relativa del settore vestiario, abbigliamento e calzature diminuisce, ma nel caso dell’Italia la diminuzione è relativamente minore nonostante il ben più elevato livello cui essa si colloca.

L’incidenza del complesso meccanico ed elettronico nella maggior parte degli altri paesi sviluppati continua a salire nonostante i già elevati livelli raggiunti, mentre appare ristagnare nel caso dell’Italia al basso livello di cui si è detto.

Meno netti appaiono i mutamenti nella struttura occupazionale dei tre paesi mediterranei. Mentre la quota del tessile, vestiario e abbigliamento non presenta più sensibili aumenti (con la sola eccezione del Portogallo) l’incidenza della meccanica, ancora relativamente modesta, non cresce a ritmi particolarmente significativi.

4. Riallocazione industriale e processi di adattamento nelle aree sviluppate

Gli elementi sopra richiamati confermano che, malgrado un tasso di espansione dell’economia e del commercio mondiale inferiori, il processo di riallocazione internazionale e di adattamento, lungi dall’aver subito rallentamenti, dopo la svolta del 1973, prosegue a ritmi che in alcuni casi paiono accelerati rispetto alla fase precedente. I tratti salienti di questo processo possono essere così sintetizzati.

Come si è visto, i paesi industrializzati vedono accentuata la loro specializzazione nelle produzioni di beni strumentali e nelle produzioni più qualificate, dal punto di vista del grado di innovazione delle tecnologie.

In quasi tutti questi paesi è in atto una diminuzione dell’occupazione industriale (4), da mettere in relazione in parte al più lento ritmo di espansione, in parte a modifiche strutturali di più lunga portata. Questa diminuzione appare più accentuata nelle produzioni per le quali si sono venuti ad inserire nel mercato mondiale produttori terzi: sia nel campo dei beni di consumo tradizionali che nel campo di alcune produzioni di massa caratterizzate da grandi impianti di base o manifatturieri.

La circostanza che questo processo di riallocazione sia accentuato in un periodo di minor sviluppo, determina problemi interni ai paesi sviluppati per quanto riguarda i livelli di occupazione e la distribuzione territoriale e settoriale di questa occupazione. In alcuni paesi, tra questi i paesi europei, questi problemi appaiono ulteriormente aggravati dalla minore disponibilità alla mobilità territoriale e settoriale che si manifesta nella forza di lavoro. Sì verificano, infatti, ad un tempo più elevati livelli di disoccupazione ed elevate quote inevase delle richieste di manodopera da parte delle imprese (5).

Per contro vengono adottate nuove misure di protezione, dirette o indirette, nei settori più colpiti dalla crisi di domanda e per i quali è contemporaneamente in atto un processo di riallocazione delle produzioni verso paesi esterni (tessili, fibre, siderurgia, cantieristica). Siffatte misure sono sollecitate in grado maggiore nei paesi ove queste produzioni appaiono tecnologicamente più arretrate. La crisi di adattamento sembra infatti minore nei paesi in cui in questi campi nel più recente passato, sono già stati più intensi i processi di riqualificazione tecnologica delle produzioni verso tipi di prodotti più specializzati o complessi (6).

I paesi di recentissima industrializzazione, pur con differenze rilevanti al loro interno, vedono ulteriormente accresciuta la loro presenza sui mercati mondiali nelle produzioni che sono state alla base del loro sviluppo industriale e dell’aumento di esportazioni che lo ha caratterizzato. A questa tendenza si sovrappone una nuova e più intensa attività d’investimento in produzioni di base o manifatturiere di massa, che daranno origine a nuovi flussi di produzione nel corso dei prossimi anni.

La tendenza alla riallocazione verso questi paesi delle produzioni manifatturiere ad elevata intensità di lavoro ed a tecnologie consolidate è fortemente contrastata soprattutto nei paesi di meno recente industrializzazione, dalla presenza di vantaggi comparati di varia natura che rie rafforzano la capacità competitiva pur in presenza di costi più elevati.

Tra questi spicca il caso dell’area industrializzata dell’economia italiana tuttora fortemente specializzata nei settori nei quali più intensa è stata la riallocazione delle produzioni da paesi industrializzati verso paesi emergenti. L’industria operante in quest’area appare in grado di mantenere in questi settori quote di mercato mondiali assai elevate; in particolare nel caso di numerosi beni di consumo caratterizzati da un grado elevatissimo di differenziazione. Non altrettanto può dirsi nel caso di produzioni di base: siderurgia di massa, petrolchimica di base, cantieristica e di alcune produzioni manifatturiere di massa per le quali nei paesi di più recente industrializzazione emergono via via vantaggi comparati per riallocazioni produttive difficilmente contrastabili.

Di assai più incerta interpretazione sono i processi di adattamento in corso in alcuni tra i paesi di recentissima industrializzazione. Tra questi, in particolare, i paesi mediterranei del Sud Europa sui cui recenti sviluppi hanno influito mutamenti rilevanti nelle condizioni interne.

Dall’andamento del commercio estero e dell’occupazione di questi paesi sembra potersi trarre l’indicazione che i loro vantaggi comparati, nel caso delle produzioni che si diffondono nelle aree di più recente industrializzazione risultano parzialmente ridotti. D’altro lato, nelle loro aree industrializzate non appaiono ancora consolidati quei vantaggi comparati che rendono invece ancora così fortemente competitiva, in quegli stessi campi, l’industria presente nelle aree più sviluppate italiane.

5. I fattori che condizionano la riallocazione

Dai dati presi in considerazione quali indicatori dei processi di riallocazione internazionale delle produzioni, emergono interessanti indicazioni circa i fattori che sono alla base di questi processi e che possono aiutare a comprendere meglio la collocazione relativa delle aree ancora da sviluppare all’interno di paesi europei di più recente sviluppo.

La diffusione dell’industrializzazione verso paesi a più basso grado di sviluppo o che si collocano a stadi intermedi di crescita viene normalmente collegata a due fatti principali:

• il basso costo della manodopera, che favorisce il diffondersi di produzioni caratterizzate da più elevata intensità di lavoro e/o l’adozione di tecnologie a più elevata intensità di lavoro;
• il graduale diffondersi verso queste aree di tecnologie già sperimentate e consolidatesi nelle economie più sviluppate, che, a loro volta, procedono verso l’adozione di tecnologie più evolute.

Tra questi due aspetti si stabilisce frequentemente una correlazione diretta in base all’ipotesi che la più elevata intensità di lavoro sia in genere riscontrabile in processi di produzione a tecnologia matura o consolidata.

A tale riguardo va subito ricordato che, come si è visto, e come del resto era da attendersi, la forte crescita delle esportazioni provenienti dai paesi di nuova industrializzazione non è attribuibile all’adozione generalizzata su tutto il fronte dell’industria manifatturiera di tecniche a più bassa intensità di lavoro, rispetto a quelle in uso nei paesi industrializzati. Essa è piuttosto il derivato della riallocazione in queste aree di produzioni o di segmenti di attività produttive le cui tecniche di produzione, anche ai livelli più aggiornati, si presentavano e si presentano tuttora caratterizzate da un elevato impiego di manodopera e quindi da una elevata incidenza del costo di lavoro sul valore aggiunto (7).

Tutto ciò è strettamente collegato alla circostanza che una parte rilevante del processo di riallocazione è stato alimentato da imprese industriali e commerciali che hanno riorganizzato l’attività produttiva dislocando verso queste aree produzioni decentrate.

In molti paesi, soprattutto quelli aventi dimensione di mercato non particolarmente rilevante, lo sviluppo di industrie locali esportatrici è il risultato ex post di processi di induzione intervenuti a seguito di investimenti decentrati e a seguito della diffusione di acquisti organizzati da parte di compagnie commerciali.

In queste aree la nascita di una struttura industriale locale capace di esportare e quindi di partecipare al processo di riallocazione, non è attribuibile quindi esclusivamente ai fattori suddetti, ma alle economie esterne maturate in primo luogo attraverso il concorso delle dislocazioni produttive decise da imprese internazionali. Alcuni di questi paesi, raggiunte in tal modo condizioni sempre più favorevoli, sono oggi impegnati in programmi di ulteriore crescita in una più ampia gamma di settori.

Per contro si osserva come ancora difficile sia la situazione di altri paesi che, pur disponendo di costi di lavoro bassi, spesso assai più bassi di quelli oggi riscontrabili nei paesi di nuova industrializzazione, non sono stati interessati da questi processi di riallocazione e proseguono (o sono per ciò stesso costretti a proseguire) una più tradizionale politica di sviluppo, incentrata prioritariamente su misure volte a ridurre le importazioni.

La particolare fenomenologia assunta dalla diffusione internazionale dell’industria spiega cioè anche in larga misura i limiti geografici delle aree interessate al fenomeno, rispetto alla più vasta geografia dei paesi caratterizzati da basso costo del lavoro. Si possono contrastare d’altro lato numerose controtendenze, segnate dalla capacità da parte di aree industrializzate di mantenere una forte competitività nei campi ove più intenso è stato il processo di riallocazione, capacità competitiva che evidentemente non può essere attribuita a più bassi costi elementari delle produzioni.

Ne risulta che quei fattori sopra ricordati (più basso costo del lavoro, semplicità della tecnologia) ben lungi dal potersi considerare fattori determinanti della diffusione dell’industria, possono essere più propriamente considerati fattori agevolativi di questo processo. Questi processi, in realtà, paiono condizionati, limitati, orientati da una serie di fatti che attengono più che alle tecnologie intese in senso stretto, o alle relative intensità di lavoro delle produzioni, alle caratteristiche ed ai problemi organizzativi dei sistemi che gestiscono le attività produttive.

Le possibilità di riallocazione sono infatti tanto maggiori quanto minore è fa complessità delle gestioni o quanto più l’attività produttiva in senso stretto può essere gestita a distanza senza introdurre difficoltà per la gestione complessiva dell’impresa. Esse, al contrario, diventano tanto minori fino a ridursi a zero, quando la complessità della gestione di impresa cresce e quando sono necessari stretti collegamenti tra la produzione e le altre attività della gestione. La complessità della gestione, a sua volta, nel senso rilevato a questo riguardo, appare correlata non solo e non tanto al livello tecnologico delle produzioni in essere, quanto piuttosto all’intensità con cui vanno affrontate innovazioni o modifiche sia nelle tecnologie che nelle produzioni e nei prodotti.

“L’organizzazione del mutamento” se appare tanto più complessa ove occorre gestire continui mutamenti nelle tecnologie, può esserlo anche nei casi in cui, nell’ambito di processi di produzione fondati su tecniche note e diffuse, siano da affrontare continue innovazioni nelle caratteristiche del prodotto (produzioni di piccole partite specifiche, mutamenti continui della domanda, alta differenziazione della domanda).

Per questo stesso motivo la diffusione di grandi impianti di base o di alcune produzioni manifatturiere di massa appare facilitata non tanto dal fatto che si tratta di tecnologie semplici, ma dal fatto che in questi settori, nel caso delle produzioni di massa, i mutamenti si presentano graduali e vengono introdotti a stadi successivi spesso separati da intervalli di tempo relativamente lunghi. La riallocazione appare invece più difficile, anche in questi comparti nei casi in cui la qualificazione e la differenziazione dei prodotti divengono rilevanti fatti di competitività.

A sua volta la diffusione delle produzioni manifatturiere appare tanto più intensa nelle produzioni standardizzate e meno frequente nelle produzioni prodotte per piccole partite, in stretta relazione a specifici fabbisogni della domanda, e nelle produzioni ove la qualificazione dei prodotti e la loro destinazione a fasce particolari di mercato richiede un forte grado di elasticità di risposta alle mutevoli condizioni del mercato stesso e ai mutevoli orientamenti della domanda.

La capacità di organizzare il mutamento, a sua volta non è facilmente correlabile a particolari strutture imprenditive. Da caso a caso può esser favorita dalla presenza di grandi complessi ovvero dalla diffusione di elastiche strutture di piccole imprese.

La capacità di organizzare il mutamento è invece da correlare alla presenza di numerose economie esterne relative alla vicinanza ai mercati, all’accumularsi nel tempo di capacità consolidate, alla prossimità ai centri ove sono più facilmente accessibili le informazioni necessarie, ecc.

Ed è per questo motivo che si presentano ampie opportunità ai paesi più industrializzati di trattenere presso di sè e di essere fortemente competitivi in molti campi nei quali, sulla base dei soli parametri richiamati (intensità di lavoro, maturità delle tecnologie di produzione) ciò non sarebbe facilmente giustificabile.

Ma il futuro di quelle aree sviluppate, come quella italiana, nelle quali una forte componente dello sviluppo industriale è fondata sulla capacità di qualificazione e di innovazione dei prodotti, in campi per i quali le tecniche di produzione in senso stretto appaiono relativamente semplici, appare assai imprevedibile.

Le incertezze appaiono tanto maggiori in relazione alla prospettiva che, avviandosi i paesi di nuova industrializzazione a fasi di crescente maturità, anche in essi si potranno creare gradualmente condizioni più favorevoli alla gestione delle imprese e quindi in particolare a quella gestione del mutamento che appare principale fattore di competitività. In particolare appaiono difficilmente prevedibili gli svolgimenti che potranno seguire all’allargamento del mercato comune ai tre paesi mediterranei.

La competizione tra l’industria di questi paesi e quella italiana sarà certamente destinata ad accentuarsi, dato l’elevato grado di specializzazione che quest’ultima presenta nei campi in cui i primi tre sono apparsi più dinamici. Si tratterà però, pur sempre, di una competizione fondata su capacità di modifica e innovazione dei prodotti per sviluppare la quale, come si è visto, non è sufficiente disporre di più bassi costi.

6. Rapporto tra processi di riallocazione internazionale e di adattamento e sviluppi dualistici

Da quanto sin qui detto emergono gli elementi di correlazione tra le tendenze che sono alla base del processo di riallocazione e il permanere di situazioni dualistiche all’interno delle economie di meno antica industrializzazione.

Le aree più arretrate, all’interno dei paesi che procedono sulla via dell’industrializzazione, sono escluse da questo processo nel corso delle sue prime fasi. Ma prima che il processo di diffusione industriale si estenda a queste aree i costi interni relativi aumentano progressivamente fino a portarsi a livelli nettamente superiori a quelli prevalenti nei paesi meno sviluppati, e sempre più prossimi a quelli delle economie più sviluppate. In queste aree d’altro lato, è assai difficile per quanti interventi pubblici possano essere messi in atto, ricreare condizioni comparabili, in termini di costi, con quelle riscontrabili in nuovi paesi emergenti o di più recente industrializzazione. Ben difficile è cioè rendere queste aree ancora destinatarie di iniziative decentrabili del tipo di quelle che ormai si indirizzano verso le aree esterne meno sviluppate. L’assenza di barriere doganali, a sua volta, riduce fino ad annullare gli effetti che la domanda locale potrebbe avere nell’attirare investimenti atti a soddisfarla.

Annullati i vantaggi in termini di costi, diventa sempre più decisiva, quale fattore di competitività per la crescita industriale, la capacità di gestire il mutamento e, quindi, la presenza di quelle capacità accumulate e quelle economie esterne che possono essere indotte solo dallo sviluppo industriale; ed è perciò che si accentua o quanto meno tende a perdurare, il divario nei vantaggi comparati tra queste aree e quelle più sviluppate con le quali sono collegate in un unico mercato.

Lo scarso sviluppo industriale non ha creato e non crea a sufficienza quelle economie esterne che appaiono rilevanti per la gestione competitiva delle imprese; a sua volta lo scarso diffondersi di imprese tende a perpetuare il circolo vizioso.

In particolare, e potrebbe dirsi paradossalmente, tende a rallentare proprio la diffusione di quelle attività caratterizzate da procedimenti tecnici delle produzioni maturi o semplici. E ciò non solo per l’ovvio motivo che per queste attività si presentano ben più convenienti opportunità nei paesi a più basso costo, ma anche perché le produzioni, che anche in questi campi tendono a restare nelle aree più sviluppate, qui si concentrano proprio in quanto la capacità competitiva delle imprese è fondata in misura determinante sulla capacità di organizzare il mutamento e di operare su mercati qualificati con grande elasticità e innovatività di gestione. Il fenomeno del dualismo che caratterizza non solo l’economia. italiana, pone oggi un problema del tutto nuovo nella storia dell’economia, quello del decollo industriale da avviare in aree meno sviluppate senza poter fare affidamento nè sui più bassi costi relativi nè sulla protezione doganale.

7. Gli strumenti della politica di industrializzazione nelle aree da sviluppare

La politica di sviluppo di queste aree deve far fronte non tanto alla presenza di particolari ostacoli di natura geografica o fisica, ma alla minore presenza di economie esterne, che solo lo sviluppo può generare.

Non appaiono cioè sufficienti gli interventi di tipo tradizionale, atti a creare le “premesse” infrastrutturali della crescita industriale: la politica di sviluppo deve dunque indirizzarsi soprattutto alla promozione diretta di attività industriali. La politica di sviluppo ha dinanzi a sé la duplice possibilità: o di trasferire risorse alle attività produttive al fine di concorrere a coprire gli oneri addizionali che la gestione di quelle attività incontra nell’area meno sviluppata (incentivi monetari, azioni promozionali) e/o dotare lo Stato di una sua capacità imprenditiva che, in aggiunta a quella che il sistema imprenditivo privato esprime, possa assumere direttamente i rischi e gli oneri addizionali di decisioni di investimento nell’area meno sviluppata.

Si tratta di strumenti di complessa e difficile gestione per i pericoli di distorsione che possono derivare dalla loro non corretta applicazione, ma, in linea di principio e di fatto, perfettamente compatibili con una economia di mercato.

Va semmai precisato che essi sono sostituti assai imperfetti delle più tradizionali forme di protezione. Lo strumento degli incentivi appare assai più adeguato a promuovere la dislocazione di impianti decentrati da parte di imprese esterne che non a promuovere la nascita e la crescita di imprese. Gli ostacoli che le più arretrate condizioni locali frappongono alla gestione di imprese nelle forme necessarie per far fronte alla competizione con quelle gestite in aree più evolute, non sono sempre traducibili in oneri monetari compensabili con incentivi monetari. Assai più che innalzare i costi di produzione in senso stretto essi innalzano il grado di rischio della gestione imprenditiva in quanto introducono maggior grado di incertezza sulla possibilità di effettuare in tempi ed in modi adeguati i continui adattamenti resi via via necessari anche dagli imprevedibili sviluppi esterni.

L’impresa pubblica d’altro lato nelle esperienze fin qui compiute non appare strumento adeguato per gestire piccole e medie imprese, soprattutto nei campi ove predomina l’innovazione nei prodotti.

8. Incentivi e impresa pubblica nell’attuale fase

Il processo di riallocazione e di aggiustamento pone nuovi problemi circa l’efficacia e l’utilizzo degli strumenti principali della politica d’industrializzazione delle aree da sviluppare.

Le rapide trasformazioni in corso, in un periodo caratterizzato da più bassi tassi di espansione delle economie sviluppate, creano, come si è detto, in queste ultime, particolari problemi di adattamento: la disoccupazione nelle attività maggiormente interessate da quei processi non è sempre facilmente riassorbibile localmente da altre attività in espansione.

In tutti i paesi sviluppati sono stati messi a punto interventi di varia natura volti ad attenuare le conseguenze di quei mutamenti ed a facilitare i processi di adattamento. Si tratta di interventi, sempre più numerosi, che prevedono trasferimenti di risorse pubbliche non solo al sostegno del reddito dei lavoratori coinvolti, ma anche al sostegno delle imprese che gestiscono le attività più direttamente colpite; ad essi i aggiungono forme di incentivazione volte a indurre la dislocazione di nuovi investimenti nelle zone, anche all’interno delle regioni più sviluppate, ove il fenomeno assume localmente più accentuato rilievo sociale.

Appare evidente che la diffusione di siffatti interventi nell’ambito stesso delle aree più sviluppate attutisce in notevole misura l’efficacia delle misure adottate per promuovere la diffusione dell’industria nelle aree da sviluppare.

D’altro lato, in molti settori particolarmente colpiti dalla crisi e dove opera. un ristretto numero di grandi impianti, sono stati avviati tentativi di concertare su scala internazionale, in particolare su scala europea, programmi generali di riassetto e di riadattamento: appaiono tuttora grandi gli ostacoli e le difficoltà che questi programmi incontrano. In ciascuna realtà locale si preferisce decidere ulteriori sussidi in attesa che le conseguenze del riassetto ricadano in misura maggiore su altri.

In queste condizioni, per le aree da sviluppare non solo non si presentano più opportunità per ulteriori significativi sviluppi in questi campi, dai quali era venuto qualche contributo alla loro parziale industrializzazione, ma appare difficile anche difendere le quote attuali di occupazione.

Se la diffusione delle misure di sostegno e di incentivazione nelle aree più sviluppate tende a ridurre l’efficacia di quelle adottate per promuovere la crescita delle aree da sviluppare, anche l’operare dell’impresa pubblica può subire nuovi e più forti condizionamenti nel corso dei processi di adattamento.

Il quadro entro il quale l’impresa pubblica è chiamata ad intervenire appare profondamente mutato, proprio in relazione all’intensificarsi dei processi di riallocazione.

Nel corso dei passati decenni si ebbe la diffusione della presenza cli imprenditività pubblica nell’industria manifatturiera, in Italia, quasi esclusivamente, in relazione alle difficoltà incontrate da imprese industriali gestite da capitale privato.

L’impresa pubblica operò cioè nel senso di stabilizzare la presenza di attività manifatturiere in un’area di più recente industrializzazione, favorendo e consolidando la diffusione di produzioni manifatturiere in concorrenza con quelle operanti nelle aree più sviluppate, in misura maggiore di quanto le sole forze imprenditive private avrebbero conseguito.

Nelle nuove circostanze, stante l’intenso processo di riallocazione di produzioni verso nuovi paesi meno sviluppati o sulla via dell’industrializzazione, si possono presentare sollecitazioni ad adottare lo strumento dell’impresa pubblica per un fine del tutto diverso, e cioè per rallentare il deflusso di capacità produttive verso questi paesi.

Ciò implicherebbe il convogliare cospicue risorse finanziarie al fine di mantenere in vita con continui costosi investimenti, attività per le quali può essere permanente il rischio dell’eccesso di capacità produttiva e per le quali il recupero di competitività, con le analoghe produzioni in crescita nei paesi terzi, può apparire obiettivo non più perseguibile.

Tutto ciò sembra richiedere un più preciso approfondimento del ruolo e degli indirizzi di intervento nell’impresa pubblica. Senza di che questo importante strumento di sviluppo rischia di essere oberato da troppo contrastanti finalità.

In particolare va chiarito fino a che misura, a fronte dell’emergere di punti di crisi dovuti ai processi di riallocazione, essa debba essere chiamata per dar vita a nuove attività, destinando risorse per nuovi investimenti a reddito differito o debba invece essere chiamata per continuare a impegnare risorse per la sopravvivenza delle stesse attività in crisi.

9. Aree da sviluppare e riorganizzazione dell’industria europea

L’intensificazione dei processi di industrializzazione delle aree da sviluppare richiede, per i motivi più volte richiamati, il sostegno dell’afflusso d’iniziative industriali originato da imprese esterne. Ma una siffatta prospettiva incontra oggi più forti limiti che nel passato, da un lato per le crescenti possibilità di decentramento in aree a più bassi costi e, dall’altro, per il più contenuto tasso di espansione dell’economia europea.

Il primo di questi limiti riduce notevolmente l’area delle attività candidabili ad una dislocazione nelle aree da sviluppare. Produzioni o segmenti di produzione che, per loro natura, si presentano facilmente decentrabili, tenderanno ad essere dislocate nelle aree caratterizzate da più bassi costi.

Le possibilità di decentramento nelle aree da sviluppare del continente sono da ricercare, quindi, nel più ristretto ambito di quelle attività, o segmenti di attività, per le quali, essendo possibile un distacco dalla sede dell’impresa che le gestisce, si presentano però particolari problemi, in relazione ai rapporti con il mercato o all’organizzazione dell’impresa stessa, che le rende non facilmente dislocabili in aree lontane e non facilmente gestibili in aree meno sviluppate.

Su quali e quante possono essere queste attività, nell’ambito delle attuali e delle prevedibili produzioni europee, è difficile formulare valutazioni.

Al fine di un accertamento in tal senso non aiutano riferimenti settoriali o merceologici. In tutti i campi è, in­ fatti, in relazione alle specifiche caratteristiche delle singole imprese e alle particolari produzioni che andrebbero individuate possibilità di riorganizzazione produttiva, effettuabile con dislocazioni parziali nelle aree da sviluppare.

D’altro lato una prospettiva di questo tipo, di non facile attuazione, presuppone una concezione unitaria delle crescita industriale europea. In particolare presuppone una strategia di sviluppo industriale che consideri queste regioni come potenziali aree di espansione della base produttiva europea, per una sua crescita a ritmi più elevati di quelli che appaiono ipotizzabili all’interno delle sole aree sviluppate, in relazione alle loro disponibilità di manodopera.

Le difficoltà, più volte richiamate, che i processi di riallocazione determinano in alcune realtà locali nei paesi europei, non possono nascondere la circostanza che nei paesi più sviluppati si va riducendo il potenziale di lavoro da occupare nelle industrie.

E ciò a seguito sia di andamenti demografici, sia del crescente assorbimento di occupati da parte del settore dei servizi. Quest’ultimo fenomeno già a partire dal decennio scorso ha introdotto mutamenti di fondo del processo di crescita dei paesi europei più sviluppati. Parte della diminuzione di occupazione industriale, registrata di recente in molti paesi, contiene al suo interno una tendenza di lungo periodo, solo temporaneamente accentuata da situazioni congiunturali.

Questo processo di terziarizzazione, d’altro lato, è in parte una componente dello stesso processo di conversione industriale, che determina sviluppi in attività terziarie, che vanno però considerate come parte integrante del “sistema industria”.

L’industria europea ha mostrato anche nella fase più recente di essere in grado di conseguire forti aumenti di produttività per addetto. Fa eccezione l’Italia, ove meccanismi di difesa dell’occupazione paiono avere agito nel senso di deprimere la crescita del prodotto per addetto nella fase di minore espansione.

Le economie europee più sviluppate possono in questa nuova fase essere portate a riferire la propria potenzialità di sviluppo nel medio periodo, entro i soli margini delle disponibilità di manodopera interna, ampliabili solo attraverso sforzi crescenti di aumenti di produttività.

Ove si tenga conto dell’offerta di lavoro delle aree da sviluppare, i margini di crescita industriale sarebbero più ampi e la diffusione dell’industria a queste regioni consentirebbe più elevati ritmi di crescita senza ripristinare flussi migratori.

Al fine di favorire questa evoluzione, occorre trovare un giusto equilibrio tra le politiche volte a favorire il processo di adattamento nelle aree sviluppate e quelle volte a promuovere l’industrializzazione delle aree da sviluppare. Ciò richiede, in particolare, che nell’uso degli strumenti di incentivazione e promozione, questi siano graduati in modo da rispecchiare la diversa misura con cui, nelle diverse realtà europee, si presentano ostacoli e difficoltà alla gestione della impresa industriale.

Più in generale, ciò sembra richiedere l’operare di organismi europei in grado di svolgere in via continuativa accertamenti delle possibilità di dislocazione produttiva nelle aree da sviluppare, promozione di queste iniziative e assistenza alle imprese in queste decisioni. Organismi di questa natura potrebbero opportunamente integrare l’azione di istituti, quale la BEI, operanti nel senso del semplice trasferimento di risorse finanziarie che oggi appare però del tutto insufficiente.

 

NOTE

(1) Per contro, è stato recentemente approvato un nuovo “Round” di ulteriori abbattimenti tariffari (primavera ’79); il quadro delle misure protezionistiche risulta pertanto oggi quanto mai complesso e contraddittorio e meritevole di ulteriori approfondimenti, impossibili in questa sede.

(2) Più dettagliate informazioni sono contenute nello studio sull’industria cantieristica che la SVIMEZ ha di recente completato.

(3) A questo dato andrebbero aggiunte ulteriori quote per l’occupazione non rilevata (secondi lavori, lavori a domicilio, lavori di pensionati, ecc.) che proprio in questi comparti appaiono relativamente diffusi.

(4) Fanno eccezione Italia e Francia.

(5) Si veda la comunicazione della Commissione della CEE al Comitato permanente dell’occupazione del 22 maggio 1979.

(6) Tale è il caso ad esempio dell’industria tedesca delle fibre e dell’acciaio.

(7) Si tratta in primo luogo di attività di produzione che non richiedono elevata applicazione di energia ma si caratterizzano per un insieme complesso di operazioni singolarmente semplici, per le quali procedere ulteriormente verso più alti gradi di meccanizzazione è apparso tecnicamente ancora difficile ed economicamente ancora non conveniente. E ciò per la grande complessità che presenterebbero le macchine capaci di realizzare quelle operazioni a fronte della difficoltà a raggiungere velocità di produzione e grado di affidabilità più alta di quelle svolte manualmente. Si tratta in molti casi di situazioni che il progresso delle tecnologie nei sistemi ordinatori può profondamente mutare.

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