Atti del convegno di studi In “Cultura, Stato e Mezzogiorno nel pensiero di Pasquale Saraceno” tenutosi a Salerno – Paestum, 2, 3, 4 ottobre 2003
in “Stato e Mezzogiorno nel pensiero di Pasquale Saraceno”
Editoriale Scientifica, 2003, pag. 409 – 415
Privato e pubblico nella politica di sviluppo di una moderna economia.
L’insegnamento di Pasquale Saraceno
L’alternativa tra «pubblico» e «privato», tra Stato e mercato, e il dilemma su quale debba essere l’estensione dell’azione pubblica rispetto alle tendenze della iniziativa privata, è stata considerata da molti pensatori in linea generale ed astratta, e ha portato a conclusioni spesso assurte al rango di ideologie e di parole d’ordine. Saraceno ha sempre considerato il problema alla luce della storia, della realtà effettuale delle cose, e delle necessità. La scienza economica e quella giuridica ci aiutano a individuare non soluzioni univoche, ma, eventualmente, i limiti entro cui tale alternativa può ragionevolmente porsi; la scelta utile non può prescindere dalle circostanze, dalla natura dei problemi, dalla forza con cui sono espresse le capacità e le volontà.
La storia italiana, come quella di tutti i paesi che si erano inerpicati sulla via dell’industrializzazione, era anche la storia dei numerosi interventi dello Stato per la sua promozione e il suo sostegno. Nella storia si potevano notare il tramontare e il sorgere di diversi tipi di interventi pubblici, ciascuno con diversi effetti diretti e collaterali. Ad esempio, erano stati cosa ben diversa gli interventi passivi, sotto forma di salvataggi continui, rispetto ad interventi mirati piuttosto a prevedere e promuovere, più coerenti con le regole di un’economia industriale. Saraceno, formatosi nell’esperienza dell’IRI, non cessava di ricardarci che la nascita dell’IRI non rappresentava un’estensione dell’impegno dello Stato, quanto piuttosto la cessazione di un dilagante intervento dello Stato senza regole e il riconoscimento, secondo le regole di una economia di mercato, che lo Stato era diventato già da tempo il solo fornito re di capitale per un gran numero di imprese.
Così lo sviluppo del Mezzogiorno non doveva corrispondere necessariamente all’ipotesi di una estensione dell’apparato pubblico. Esso richiedeva innanzitutto, semmai, un diverso modo di governo degli strumenti pubblici esistenti, già numerosissimi. Certo, lo scopo era quello di ottenere effetti sulle decisioni del sistema delle imprese, private o pubbliche che fossero, giacche si doveva conseguire una modifica delle tendenze in atto, ma senza alterare sostanzialmente la loro natura di imprese, sia che si trattasse di quelle esistenti o di quelle che sarebbero potute sorgere.
Si trattava certo di una questione non facile, ma questa era la questione. Aborriva Saraceno anche solo ascoltare l’idea estrema, che pur tra le tante fu nell’aria, che lo sviluppo del Sud fosse affidato all’industria pubblica e quello del Centro – Nord all’industria privata.
Le necessità esterne e le regole interne che presiedono il funzionamento di un’impresa competitiva, rappresentavano i principali riferimenti e ad un tempo i limiti dell’intervento dello Stato.
L’impresa era al centro del disegno.
A differenza di altri economisti che esaminando le realtà sottosviluppate considerarono il problema dello sviluppo dal punto di vista dell’adeguatezza delle risorse risparmiate, per Saraceno, che considerava una realtà inserita in una più vasta, il problema dell’arretratezza era dato dalla mancanza di un adeguato dell’arretratezza era dato dalla mancanza di un adeguato sistema di imprese che sapessero tradurre in iniziative la domanda proveniente dai mercati esterni.
L’impresa era il soggetto deputato a investire quei capitali che avrebbero consentito di applicare, con diversa produttività, l’offerta potenziale di lavoro proveniente dall’incremento naturale della popolazione sommato all’ esodo agricolo.
L’intervento pubblico, per ciò che riguarda le condizioni di contorno, doveva essere quanto mai visto ed articolato: doveva impegnarsi in investimenti nelle dotazioni fisiche ed umane, per ridurre le condizioni di disfavore all’attività industriale, fino a riservare quote di domanda pubblica. Ma per quanto riguarda gli interventi diretti alle imprese, gli incentivi avrebbero dovuto coprire solo gli svantaggi ed i costi aggiuntivi. A differenza delle barriere doganali, con il loro bagaglio di quote e tariffe, l’impresa incentivata doveva pur sempre confrontarsi, nella sua crescita, con la concorrenza.
Agli incentivi poteva sommarsi, nel caso delle imprese aventi lo Stato azionista, la disponibilità dello Stato a rinunciare per un certo numero d’anni, alla remunerazione del capitale a rischio.
Tutto ciò richiedeva un forte impegno dello Stato nel governo del processo di accumulazione per la quantità delle risorse da mobilitare ma anche per la qualità dell’intervento e delle regole da rispettare.
In linea generale presupponeva un rigoroso percorso caratterizzato da un elevato tasso di accumulazione, prolungato per tutto il tempo necessario, e da una politica che desse priorità agli investimenti e agli investimenti nell’area, rispetto ad altre forme di redistribuzione del tipo welfare state. Si chiedeva uno straordinario impegno in una gestione finalizzata di tutti gli strumenti pubblici.
Nei suoi scritti Saraceno illustra con chiarezza i vari ostacoli e conflitti che avrebbe incontrato una efficace politica di coinvolgimento del Mezzogiorno nel processo di sviluppo italiano. Lo sviluppo creava un fitto tessuto di interessi che tendenzialmente si sarebbero opposti a misure che avrebbero potuto turbare gli sviluppi in corso. Qualsiasi misura, anche la più indiretta e di carattere generale, al dunque, se efficace, avrebbe prodotto effetti di disturbo su questo o quel comparto produttivo che già al nord cresceva. Per non parlare degli eventuali interventi diretti promossi dallo Stato imprenditore. Salvo rare eccezioni, tutti i possibili interventi sarebbero risultati concorrenti con quelli che in quegli anni alimentavano il miracolo.
Sarebbe stato utile poter dimostrare che l’industrializzazione del Mezzogiorno conseguita in misura proporzionata alla sua offerta di manodopera, poteva essere una scelta anche a favore del Centro Nord, e trovare argomenti per convincere il CN o parte di esso ad aderire a una politica le cui conseguenze immediate potevano pesare, o addirittura confliggere con interessi presenti al suo interno.
Ma si trattava di una strada complessa.
Un primo argomento che si poteva avanzare era quello dei vantaggi che potevano derivare, ad una industria in espansione, dalla crescita economica di un’area che rappresentava un mercato di 18 milioni di abitanti. Questi vantaggi potevano però essere conseguiti, e così avvenne, da una semplice ancorché costosa politica di redistribuzione del reddito, con trasferimenti di risorse in forme che non contemplassero necessariamente lo sviluppo di capacità produttive concorrenti. La più intensa domanda così generata nell’area poteva indurre anche sviluppi nelle attività che per loro natura sono legate alla domanda locale con ulteriori effetti indotti, accrescendo il mercato per i prodotti a più ampia geografia di mercato, acquistati all’esterno dell’area.
Va osservato, di passaggio, che anche questa forma di «solidarietà» incominciò ad incontrare contestazioni dopo che, avviatasi l’industria del Centro-Nord verso forme più mature e competitive, crebbe al suo interno l’apparato industriale che vendeva sui mercati esteri percentuali superiori al 50% (con diffusi casi del 60-75%) del suo prodotto. Gli interessi intorno ad esso ruotanti risultarono sempre meno interessati alle politiche economiche riguardanti il mercato interno e sempre più insofferenti di fronte alla politica fiscale di trasferimento di risorse.
Anche l’altro argomento sovente evocato, quello del pericolo di congestione al Centro-Nord e dei costi addizionali che essa poteva condurre con sé, danneggiando la competitività dell’area, si dimostrava argomento assai debole, di fronte al carattere sempre più diffuso e decentrato della crescita del Centro-Nord, mentre la non illuminata gestione delle politiche urbanistiche faceva sì che la congestione fosse malanno diffuso in tutte le città del Sud, anche in quelle di media dimensione.
Qualsiasi altro argomento proponibile, riguardava preoccupazioni di così dilatata prospettiva da non essere opponibile in modo convincente all’opportunità di non disturbare le tendenze in atto.
Restava l’argomento che il mancato sviluppo industriale del Mezzogiorno rappresentava in qualche modo un «fallimento del mercato», espressione peraltro allora non in uso, un caso cioè di bene pubblico, che richiedeva un intervento pubblico. Se infatti le condizioni per l’avvio dello sviluppo dell’industria sono date dalla maturazione di circostanze esterne che solo lo sviluppo dell’industria può dare, siamo di fronte al classico caso che nessuno singolarmente trova conveniente fare quello che può diventare conveniente solo se altri decidono di farlo, con risultato a somma zero.
Trattasi dello stesso argomento che giustifica l’iniziativa di spesa dello Stato, secondo la classica politica keynesiana, per cui solo un intervento esterno alle parti in causa, da parte dei mercati esteri o, in assenza, da parte dello Stato, può modificare una depressione della domanda, causata dalla diffusa sfiducia che ciascuno ha sui comportamenti di tutti gli altri e che, appunto, gli fa assumere un comportamento rinunciatario, che, a sua volta, conferma agli altri lo stato generale depresso.
Estendere quest’argomento all’assenza di sviluppo di una grande area è certamente ardito, visto che si presuppone in qualche modo la presenza di «potenziali» imprenditori. Purtuttavia, l’argomento contrario presupporrebbe una improponibile dottrina sociologica, secondo la quale l’imprenditorialità è estranea alle inclinazioni della popolazione del Mezzogiorno.
Si può semmai dire che l’ostacolo da superare era grande e crescente man mano che il progresso delle tecnologie rendeva sempre più sofisticate e complesse le condizioni che possono favorire lo sviluppo dell’attività industriale.
Questo argomento, va notato, era però pertinente solo alla realtà del Mezzogiorno, non identificava possibili e prevedibili vantaggi del resto del paese. Esso poteva essere considerato solo da chi considerava lo sviluppo dell’industrializzazione del sud come obbiettivo valido in se. Era infatti il solo argomento contro quell’altro, certamente più diffuso, che, se il capitale trova vantaggi e redditività marginale superiore al Centro nord è perfettamente coerente che lo sviluppo si concentri in quell’ area.
Era quindi arduo pensare di poter convogliare interessi verso una politica che modificasse in misura sensibile le tendenze in corso nell’ economia italiana.
Le profonde convinzioni di Saraceno non nascevano quindi dall’aver risolto in qualche teorema economico. Nascevano da una prospettiva ben più ampia.
Nascevano essenzialmente dalla coscienza dell’inammissibilità di una così difforme condizione economica in un paese che aveva costituito uno Stato unitario, oltre che dalla consapevolezza, per esperienza vissuta, di quali erano stati gli ausili di questo Stato allo sviluppo del paese.
La formazione di uno Stato unitario è cosa ben diversa da un accordo tra aree economiche o da Un trattato tra paesi. Questi possono prevedere scambi di merci e di forza lavoro affidando al mercato di determinare gli sviluppi. Comunque lasciano aperte possibilità di rinegoziazioni e, perché no, di opzioni di exit. La costituzione di uno Stato unitario comporta una generale rinuncia di sovranità e l’attribuzione ad un unico soggetto di vasti poteri e di poteri di coercizione. Per questo non sembra possibile che la formazione di uno Stato unitario non sia accompagnata da una finalità di eguaglianza o comunque di una qualche omogeneità di condizioni.
È in un certo senso l’esistenza dello Stato unitario, e del divario Nord-Sud, a determinare la necessità di uno suo intervento per superarlo.
È questo che fa del dualismo all’interno di uno Stato, soprattutto quando le differenze in dotazioni e potenzialità sono marcate, qualcosa di diverso dalle differenze che possono sussistere, tra aree sviluppate e non, del mondo. La creazione e quindi l’esistenza di uno Stato unitario, di per sé, introduce un soggetto cui spetta di utilizzare i poteri di cui viene dotato per combattere il dualismo. Né è risolutivo appellarsi alle sole forze del mercato tanto più se come è il caso lo Stato è intervenuto abbondantemente per sostenere lo sviluppo in corso. Stato e mercato non sono solo concetti astratti, ma individuano situazioni e casi specifici e singolari, dove anche il loro rapporto può essere condizionato dalle circostanze storiche.
A tal riguardo si consideri come il problema delle difformità di sviluppo può essere trattato all’interno della comunità europea, dove, proprio il non aver ceduto che parzialmente sovranità ad un’entità centrale rende inimmaginabile una forte azione unitaria diretta ai riequilibri territoriali. Anzi, proprio il carattere di unione tende a limitare le possibilità di intervento dei singoli Stati e rende necessaria l’adozione di un indirizzo ufficiale generale volto al libero mercato e alla non eccessiva interferenza con le tendenze in atto. Il che peraltro non ha impedito l’adozione da parte di singoli Stati di misure di promozione e di salvaguardia per non parlare di salvataggi, ma entro limiti sorvegliati.
Nello Stato unitario democratico, per i vari motivi richiamati, non è cosa semplice costruire il necessario consenso a politiche volte a indurre sviluppi diversi da quelli in atto. Occorre l’assunzione da parte della politica di un ruolo assai importante, e la creazione di situazioni politiche eccezionali.
Saraceno ne era ben consapevole. Iniziò subito durante le ultime fasi della guerra negli incarichi che svolse in collegamento con il CLN la sua ricerca sulle possibili connessioni tra ricostruzione e sviluppo del Mezzogiorno.
A questo proposito, ricordando le recenti considerazioni sulle conseguenze che ebbero gli svolgimenti di quei mesi del 1943 sul concetto di «patria» si può ben annoverare Saraceno tra coloro che non solo non tentennarono, ma ebbero assoluta e continua dedizione alla «patria», o all’interesse pubblico dello Stato unitario, che dir si voglia. Sembrò anzi a Saraceno che quegli eventi potevano, per lo spirito straordinario che aleggiava, rendere possibile quello che fino ad allora non era stato possibile: considerare il paese tutt’uno e indirizzare gli sforzi dei primi supporti e della ricostruzione guardando a tutto il paese, anche a quella parte dove doveva esser promossa l’industrializzazione.
Nei decenni successivi fu attento e sensibile ogniqualvolta sembravano emergere situazioni che potevano determinare una alta guida politica, una leadership, una situazione di consenso tale da consentire al paese di darsi obbiettivi strategici di più alto profilo.
Era certo consapevole che, anche qualora circostanze siffatte si fossero create, sarebbe stato difficile il loro mantenimento per lungo tempo.
E forse anche per questo il meridionalismo di Saraceno era fatto di numeri e date. Non era il meridionalismo di chi genericamente è favorevole a politiche rivolte al Mezzogiorno per risultati da ottenersi con ritmi e scadenze indeterminate. Il suo meridionalismo si distingueva perché si qualificava sempre nella forma di obbiettivi quantitativi determinati, e obiettivi temporali, e quindi con la richiesta di politiche miranti a quegli obiettivi. A quegli obiettivi, non ad altri, utilizzando appieno le fasi di espansione più accentuata e misurando lo sforzo che negli orizzonti ravvicinati andava compiuto.