in “Prospettive Settanta”, rivista trimestrale, anno II, n°1, gen-marzo 1976
Savona e Spaventa hanno avviato una discussione sul modo come rilanciare gli investimenti in Italia. Nella loro delicata disputa, tutta centrata intorno alle politiche di controllo della domanda, ha fatto irruzione Dc Cecco, con l’efficace evocazione di alcuni spiriti maligni che minano al fondo il nostro sistema e ne condizionano le potenzialità di sviluppo: l’anima bottegaia della nostra ”borghesia compradora” e l’impotenza della classe politica nell’ organizzare la difesa di fronte al potere economico dominante la scena internazionale, quel potere che ci rigetta in una collocazione interstiziale.
Ma come ogni altra evocazione, anche quella di De Cecco incanta, atterrisce, ma infine non appaga.
Incanta per la sua immediata semplicità ed è destinata certamente ad in cantare quanti nello stato, nel parasta to, nelle imprese di stato, ecc. erano stati fin qui indicati quali principali responsabili della degenerazione del “sistema” italiano e che nell’immagine della “borghesia compradora” trovano una spiegazione che tutti li discolpa. Atterrisce d’altronde, come ogni altra enfatizzazione di carenze congenite al corpo sociale, per le pericolose deduzioni che se ne possono trarre circa i sistemi politici che meglio si addicono a tanta in sufficienza. Non appaga, infine, perché, anche in questo caso, cessato l’incantesimo, la ragione torna a chiedersi i vari perché.
Con tutto ciò, De Cecco ha, a mio avviso, centrato il problema.
Il problema che si pone, e Savona fu mi pare chiaro al riguardo, non è quello del rilancio congiunturale degli investimenti, ma quello della creazione di condizioni atte a ripristinare un di verso sentiero dello sviluppo: una fase di crescita, cioè, nella quale si realizzi in via duratura un saggio di accumula zione più elevato di quello conseguito nel recente passato, ed un ritmo di espansione industriale più adeguato al perseguimento del pieno impiego e all’obiettivo del completamento del processo di industrializzazione del Paese (per non citare altri obiettivi a questi congiunti, quali, ad esempio, un maggior grado di autonomia tecnologica ed economica).
Può un siffatto problema essere affrontato in termini dì politiche di con trollo della domanda?
Rovesciamo il quesito. La circostanza che l’economia italiana non sia più in grado da tempo di crescere in misura adeguata al perseguimento degli obiettivi suaccennati, deriva da un cattivo uso degli strumenti di controllo della domanda, sicché, corrette quelle azioni e stabilite nuove regole per l’uso di quegli strumenti il sistema sia di nuovo capace di più elevata espansione? O non è ad altre cause che dobbiamo rivolgere l’attenzione: e cioè a fattori interni di natura più propriamente politica ed istituzionale e ai condizionamenti esterni oggettivi, legaci ad alcuni caratteri propri dei processi di sviluppo, che limitano le possibilità di una crescita spontanea guidata solo dal mercato?
Molti studiosi hanno enfatizzato il ruolo che le politiche monetarie avrebbero avuto nel passato decennio nel de terminare gli eventi economici del paese. Questi studiosi avrebbero forse dovuto, terminato l’esame degli andamenti di alcune grandezze aggregate, prima di giungere alle conclusioni chiedersi anche quali programmi, progetti, idee o solo intenzioni nuove di sviluppo l’industria italiana privata e pubblica abbia eia bo rato in questi anni e con quali nuovi indirizzi si predisponesse a far fronte alle mutate condizioni interne ed internazionali, che non hanno trovato possibilità d’avvio a causa della carenza di disponibilità finanziarie. Non mi pare in vero abbiano gran che a vedere con la gestione della base monetaria di quegli anni alcune delle impasses più serie nelle quali è incorsa l’industria italiana nel decennio scorso. Citeremo solo alcuni casi: il fatto ad esempio che, nonostante il diretto impegno dei grandi gruppi, prima privati e poi pubblici, non si sia riusciti ad organizzare un’industria alimentare che potesse competere sui mercati mondiali o anche solo europei con le altre grandi società internazionali; il fatto che, chiamate a dare un contributo alla diversificazione dell’apparato produttivo le PP.SS. non siano state messe in grado di realizzare molto più che programmi siderurgici e automobilistici; il fatto che solo quando ci si è trovati a dover ricorrere alle candele si è cominciato ad affrontare il problema delle disponibilità energetiche; la lunga crisi gestionale organizzativa del settore chimico, alla cui ridotta capacità di crescita è dovuta gran parte della ridotta capacità di crescita dell’intera industria; il fatto che, per sconfinare un attimo solo in campo agricolo, ben 150 mila ettari, resi irrigabili grazie alle politiche avviate più di venti anni fa, non abbia no trovato utilizzazione con moderne colture.
Carenze nei programmi d’investimento, più che carenze di risorse sembrano caratterizzare il periodo passato. La considerazione sembrerebbe confermata dalla circostanza che nelle produzioni nelle quali si era già consolidato un apparato industriale capace di autonomo sviluppo, sono state conseguite in quello stesso periodo, ulteriori notevoli espansioni ed in particolare elevati incrementi di produttività ed efficienza, come pare dimostrare il continuo sviluppo delle più tradizionali nostre esportazioni, a ritmi, si noti, che dopo quanto già verificatosi nel corso del “miracolo” e nel biennio 1964 65, sembrava impossibile poter mantenere ancora a lungo, se non altro per la già elevata quota raggiunta nei principali mercati di sbocco.
Non poco hanno influito sulle ridotte capacità di avviare nuovi sviluppi, alcuni profondi mutamenti intervenuti negli equilibri di interesse e nei rapporti tra ”potere politico” e “potere economico”. Val la pena di ricordare, in particolare, che proprio all’alba degli anni ’60 si giunse alla definitiva dissoluzione di quel tanto di apparato di uomini pubblici (che, pur con ridotte dimensioni, assomigliava a quella che gli inglesi chiamerebbero the crown), che nelle vicende politiche più tormentate aveva sempre in qualche modo garantito la continuità e l’evoluzione del sistema economico, operando anzi le scelte più coraggiose nei momenti più difficili. Questo “apparato”, alla cui azione si deve non poco se poterono essere con tenuti gli effetti della crisi del ’30 e se poté essere organizzata la ricostruzione post bellica, non fu più all’opera all’inizio degli anni ’60, perché disperso nel corso del consolidamento di quel “potere” che aveva già ridotto ogni incarico pubblico, anche quelli più delicati, a og getto di contesa tra le fazioni.
Non può essere d’altra parte negata l’origine squisitamente politica di alcuni dei più gravi squilibri che limitano le possibilità di crescita: la forte inflazione da costi e il crescente deficit pubblico di parte corrente, per coprire il quale di anno in anno, tra l’altro, si prelevano quo te crescenti di risparmio nazionale. Condizioni queste che abbassano notevolmente i margini entro i quali l’economia può svilupparsi senza riproporre rapidamente condizioni che rendono necessario il ripristino di politiche restrittive.
Essi trovano origine nella rottura dell’equilibrio politico sociale che aveva reso possibile il ”miracolo”, quando i dipendenti delle imprese private accettavano remunerazioni relativamente modeste, i dipendenti pubblici stipendi da fame, milioni di individui emigravano in silenzio senza che nessuno considerasse il fenomeno degno di grande attenzione e la borghesia poteva svolgere la sua funzione di accumulazione in condizioni di esonero fiscale.
Alla rottura di quegli equilibri e ai mutati rapporti di forza, non corrispose la capacità di organizzare nuove forme e nuove modalità di redistribuzione della ricchezza, in sostituzione dei vecchi meccanismi non più accettati.
La sola risposta è stata l’inflazione, iniquo meccanismo di riequilibrio, con il quale forse ci si illuse di poter ripristinare i vecchi rapporti, ma che aggiungendo di per sé ulteriori elementi di disparità e privilegio contribuì non poco ad alimentare le tensioni.
La politica monetaria operò nell’ambito di queste tendenze, che tutte concorrevano a ridurre le capacità di crescita dell’economia e che originavano in fatti e conflitti che non era della politica monetaria né modificare sostanzialmente né comporre.
Ciò non toglie, ovviamente, che sia di primario interesse valutare in che modo e in che misura essa assecondò le diverse tendenze e le diverse sollecitazioni e se per caso l’autorità monetaria di per sé non abbia aggiunto qualche ulteriore elemento di squilibrio.
A tale riguardo sarà importante analizzare, però, non solo l’evoluzione dell’offerta di moneta, ma anche alcuni indirizzi relativi alla struttura e alle funzioni del sistema bancario e alcuni interventi nel campo delle strutture industriali, favoriti o comunque tollerati in quegli anni. Si ricordi che il settore chimico è stato per un decennio campo di azione di operazioni condotte da o per il tramite di istituti di credito (fusione Montecatini Edison, scalata del l’ENI alla Montedison, sostegni allo sviluppo della SIR). Le conseguenze di questi interventi e indirizzi debbono ancora essere oggetto di approfonditi esami. Non andiamo forse lontani dal vero, però, se diciamo che essi possono avere influito sulle capacità di crescita del sistema industriale in misura superiore a quanto non possa averlo facto la circostanza che, in qualche anno compreso tra il 1964 e il 1973, la base monetaria sia cresciuta dell’X per cento piuttosto che dell’X+1 per cento o viceversa.
La ricostruzione di nuovi equilibri che consentano il ripristino di una più sostenuta capacita di crescita nel lungo periodo è dunque operazione politica quanto mai complessa. Tanto più in un momento in cui non si può far conto sul più tradizionale degli strumenti di attenuazione delle tensioni sociali, il miglioramento del welfare state, per realizzare il quale scarseggiano le risorse, e che non sembra comunque più essere “concessione” sufficiente. Il riacquisto di consenso infatti dovrà avvenire con giuntamente alla predisposizione di azioni pubbliche di ricostruzione delle capacità di espansione del sistema: le forme stesse con cui dovrà aver luogo l’accumulazione e non solo la forma con cui ne dovranno essere distribuiti i frutti sono oggi oggetto di trattativa per un nuovo “patto sociale”.
Ritenere, come sembra fare Savona, di poter ripristinare un nuovo dispiegamento di energie, un nuovo equilibrio sociale e la ripresa del sentiero di sviluppo della piena occupazione, attraverso l’annuncio di una nuova regola di gestione della base monetaria che riporti forzosamente a ragione il comportamento delle parti sociali, mi sembra sia il frutto di una illuministica mitizzazione del ruolo della politica monetaria e del ruolo e del potere dello stesso Governatore, al quale, in tanto campo di battaglia, non possiamo chiedere di essere un Orazio Coclite, ne è dato essere un San Leone Magno.
Tanto più che le circostanze del momento presente sembrano restringere notevolmente le possibilità di un’efficace manovra monetaria. A causa della fortissima propensione all’aumento del deficit pubblico, all’esportazione di capitale e in genere all’inflazione, da un lato, e a causa della scarsa capacità di risposta in termini di investimenti, dall’altro, è elevato, infatti, il rischio che, tanto se si caratterizza in senso espansivo che se si caratterizza in senso restrittivo, la manovra monetaria abbia solo risposte “perverse” da parte del sistema e in direzioni non certo favorevoli al ripristino di un trend di elevato sviluppo. Il Governatore, rischia piuttosto di essere la vittima di queste circostanze. E se proprio Orazio Coclite dovrà essere, avrà modo di esserlo con guanti vorranno approfittare della posizione di indubbia debolezza in cui l’autorità monetaria è costretta dalle circostanze, per fare anche di quella funzione oggetto di accaparramento e lottizzazione.
Spaventa a sua volta indica, e lo fa da tempo con coerenza, come necessario al raggiungimento di un più elevato trend di sviluppo, un più articolato uso dello strumento fiscale, per la maggiore selettività che esso consentirebbe nel controllo delle oscillazioni cicliche della domanda. Spaventa ha ragione, ma la sua proposta, anch’essa derivata da una considerazione dei problemi “dal lato della domanda”, pecca di parziale astrattezza rispetto alle vicende contemporanee. Come si è detto, non si tratta solo di contenere le oscillazioni, ma di ristabilire un trend più elevato, che a sua volta non è basso solo in quanto ci sono state e ci sono oscillazioni. Il problema dell’attivazione di un sistema fiscale efficiente è sì problema centrale, ma per motivi di ben più grave portata: si tratta di un punto di passaggio d’obbligo per realizzare quel più diretto controllo della distribuzione del reddito, che è oggi condizione necessaria alla ricostituzione di un nuovo più stabile equilibrio sociale. Senza il quale, tra l’altro, sarà ben difficile mettere in atto le necessarie misure fiscali, che a loro volta, dovranno probabilmente essere assai incisive se si vorrà “fare spazio”, oggi, e mantenere stabili, domani, gli investimenti.
A prescindere dalla presente crisi, con i suoi aspetti di particolare gravità, dobbiamo aggiungere che l’approccio dal lato della domanda non potrà in realtà mai essere adeguato a comprendere i problemi di sviluppo di un’economia come la nostra. E ciò in conseguenza delle caratteristiche stesse dei processi di sviluppo industriale.
La crescente complessità dei processi di innovazione tecnologica, rende sempre meno adeguata l’immagine del “progresso tecnico” come di un disponibile fattore esterno, che gli impianti incorporano di volta in volta quando i costi relativi lo rendono conveniente. I processi di innovazione tecnologica sono sempre più il risultato di un complesso di interazioni tra imprese e ambiente esterno.
Il carattere cumulativo dei processi di sviluppo fondati sull’innovazione determina a sua volta una sistematica tendenza al mantenimento di un divario tra le capacità di crescita di due economie, che si trovino a diversi gradi di sviluppo. Pur evolvendo infatti in continuazione le condizioni ambientali dell’economia meno sviluppata, vengono continuamente mutando anche le condizioni necessarie perché possano nascere ed essere gestite le più moderne attività industriali.
Per le economie di più recente industrializzazione non è sufficiente, quindi, l’espansione della domanda, ma si chiede che vengano create continuamente, con specifici interventi pubblici, le condizioni perché si abbiano adeguate risposte dal lato dell’offerta.
Ciò vale, come si è detto, non solo per le economie sottosviluppate rispetto al mondo industrializzato, ma anche, all’interno di questo, per quelle economie, come la nostra, che non hanno raggiunto quegli elevati gradi d’integrazione e di sviluppo che altre economie hanno raggiunto, giovandosi in passato di fortissime protezioni doganali.
Si aggiunga, a tale riguardo, che la crescente complessità delle diverse condizioni richieste per una crescita dell’innovazione, rende ormai insufficiente anche quel protezionismo doganale, che fu a suo tempo strumento principe per la promozione dello sviluppo.
Il problema della continua creazione delle condizioni per lo sviluppo è tanto più serio nel nostro caso, avendo noi optato per un’economia aperta verso i mercati più industrializzati e per un sistema democratico fondato sul crescente allargamento della partecipazione popolare, in alternativa a sistemi di tipo oligarchico oligopolistico che, nati nel protezionismo, potere no essere e, per molti paesi, sono, tuttora, efficaci sostituti del protezionismo stesso.
La necessità di organizzare, attraverso l’azione pubblica, le capacità di “offerta” costituisce il più importante problema di cui la politica economica debba darsi carico nel nostro paese.
Questa è da tempo la posizione espressa da una parte della cultura economica italiana. Da quella parte che, in particolare, ha sempre coerentemente ritenuto che ogni riflessione sulla nostra economia dovesse partire dall’esame del suo carattere dualistico. Il dualismo infatti, lungi dall’essere un fenomeno legato alla storia locale, è la forma che lo sviluppo tende ad assumere nei paesi di più recente industrializzazione: non solo in Italia, ma in tutti i paesi di più recente industrializzazione, ivi compresi quasi tutti i paesi dell’est. Esso tende a perpetuarsi nel tempo proprio per l’azione di quegli stessi fattori e condizionamenti che nella più ampia sfera internazionale ostacolano il cammino dello sviluppo di un’economia di più recente industrializzazione. Motivo per il quale, superamento del divario e creazione delle condizioni per favorire lo sviluppo del paese sono in realtà due aspetti di uno stesso problema.
Questa corrente di pensiero, cui lo stesso Spaventa, giovanissimo, dette non dimenticati contributi, non si è mai fatta illusioni sui vari “miracoli”; anzi, ha fatto sentire più alta la sua voce proprio al culmine del “miracolo”, quando già incominciavano ad essere più evidenti le sue insufficienze.
Fu allora che, intorno alla proposta di programmazione, fu chiamata la borghesia imprenditiva italiana, che però preferì non rispondere all’appello e restarsene a casa cullata dai melanconici ritornelli dei suoi aedi, che le dicevano essere il miracolo non il frutto di circostanze temporanee e pertanto transeunti, ma il frutto dell’incarnazione del dogma del libero mercato, sì che miglior partito era non alterarne il corso fatale. Insegnamento fallace, che costrinse la stessa borghesia imprenditiva a tornare, di lì a qualche anno, a scuola, a quel corso accelerato di management che fu l’autunno del 1969 e al quale molti, inevitabilmente, furono i bocciati.
Questa corrente di pensiero, inoltre, ha sempre ritenuto e ritiene che il processo d’integrazione europea debba essere considerato un processo d’integrazione fra “diseguali” e che, pertanto, non possa aver compiutamente luogo attraverso la sola unione doganale, ma richieda che si dia corso ad un complesso di politiche e di azioni atte a correggere e ad integrare l’azione del mercato: politiche ed azioni senza le quali, il MEC continuerà ad essere solo la maschera liberista dei nazionalismi economici dei suoi membri più forti.
Punto di passaggio obbligato per la riformulazione di una politica economica per lo sviluppo del paese è oggi rappresentato dal superamento dello stato di totale confusione che sussiste intorno al ruolo dell’intervento pubblico nell’economia.
A questa con fusione non poco ha contribuito l’incondizionata scelta liberista operata quando, per soddisfare la giusta e legittima aspirazione a vedere gettata alle ortiche la casacca di orbace dell’autarchia, ci si volle mostrare vestiti della marsina di Lord Brummel, marsina che ebbe subito bisogno di toppe e finì presto piena di rappezzi. Errore, come si è detto, visto che l’alternativa per un’economia come la nostra non è tra autarchia e liberismo, ma tra l’una e l’altro da un lato ed un corretto uso di strumenti d’intervento pubblico di pro mozione industriale, concepiti al fine, non solo di correggere l’azione del mercato ma anche di realizzare ciò che il mercato autonomamente non riesce a indurre.
La mancanza di una rigorosa politica economica in tal senso ci costringe a fare ex-post con enorme dispendio di energie e risorse, sotto forma di continui salvataggi che accollano allo Stato male assortiti complessi di industrie, quello che si dovrebbe fare ex-ante, indirizzando l’intervento pubblico verso azioni di promozione e ampliamento della base produttiva. Azioni, dalle quali dovrebbero tra l’altro emergere valide alternative di sviluppo e di occupazione rispetto alle unità obsolete che oggi vengono invece “salvate”.
Per mancanza di rigore in tal senso, mentre sono state lasciate esposte alla più aperta concorrenza internazionale le “industrie nascenti” che altri stati, economicamente più forti, per varie vie proteggevano, si sono innalzate solidissime mura intorno a numerosi vecchi arnesi industriali senza avvenire.
Sicché al termine di ogni ciclo economico si ha il risultato perverso di vedere indebolito il nuovo e rafforzato l’obsoleto.
ln tal senso si pone il problema della “selettività delle misure” di controllo della domanda ma non solo di questa. Problema che si presenta in forme parzialmente diverse da quelle che Spaventa sembra considerare. L’obiettivo, infatti, non è tanto quello di salvaguardare la stabilità del livello aggregato della domanda di investimenti rispetto ai consumi. ·un tale obiettivo, a parte le difficoltà di attuazione, rischia, al limite, di andare al di là di quello che una politica di sviluppo deve proporsi. Un rallentamento “congiunturale” degli investimenti può non avere serie conseguenze in quei comparti capaci di autonomo sviluppo e per i quali al ripresentarsi della domanda, l’eventuale ritardo tecnico può essere rapidamente colmato. Le conseguenze possono essere invece gravissime in quelle azioni e quei programmi che solo se svolti con continuità possono avvicinare gli o biettivi di sviluppo proposti e per i quali eventuali ritardi non sono facilmente colmabili, ma tendono a ripercuotersi in tutta la dinamica futura. Altre, cioè, le conseguenze di una restrizione creditizia sulle prospettive di sviluppo ad esempio del settore delle calzature, altre le conseguenze di interruzioni nei programmi di lungo termine di riequilibrio territoriale o di promozione di nuove produzioni, nel corso dei quali devono essere realizzate le capacità tecnico manageriali o le dimensioni produttive che sole potranno consentire una autonoma futura capacità di crescita.
Non sempre le politiche di promo zione di nuovi sviluppi, per essere efficaci dovranno assumere la forma che a prima vista può apparire più ovvia, quella cioè di chiamare intorno a un tavolo i rappresentanti di grandi gruppi. In molti campi, attraverso lo sviluppo di medie imprese potrà infatti essere conseguita più in tensa capacità di crescita e una maggiore capacità competitiva.
Resta comunque di fondamentale importanza il ruolo delle Partecipazioni Statali. Si tratta, a tale riguardo, di trovare finalmente una corretta soluzione al principale problema posto dalla gestione di un sistema di imprese pubbliche in un’economia mista: quello cioè del conflitto tra la natura squisitamente imprenditoriale delle iniziative ed il carattere pubblico delle finalità perseguite.
Occorre cioè trovare un giusto punto di equilibrio tra i due contrapposti modi di operare tra cui la gestione del sistema ha oscillato: quello espresso nel passato dalla figura emblematica di Mattei, la cui straordinaria carica imprenditoriale portò al ribaltamento del rapporto che dovrebbe intercorrere tra indirizzo politico e scelte manageriali e quello che vede il sistema stesso progressivamente paralizzato nel viluppo di una frammentaria molteplicità di rapporti con interessi politici, che non configura in nessun modo un coerente indirizzo, anzi ne è la negazione.
Nel necessario sforzo di chiarire in che senso debba intendersi la funzione sociale delle Partecipazioni Statali, non si dovrà poi, dimenticare che proprio il loro diretto contributo all’espansione e all’ammodernamento dell’apparato industriale, e quindi al ripristino di un più intenso processo di accumulazione, appare oggi loro compito fondamentale.
Nel chiarire poi in che senso ed in che modo debba esercitarsi quella funzione di indirizzo politico che spetta all’autorità di governo, si dovrà tener conto del fatto che solo se dalla struttura delle PP.SS. stesse continueranno ad emergere idee, programmi e progetti, la funzione di indirizzo politico potrà trovare materia concreta su cui esercitarsi. In caso contrario, essa rischierà di limitarsi o a indirizzi generali aventi scarsa significatività operativa, o a una serie di successive scoordinate richieste di intervento, sollecitate dal presentarsi giorno dopo giorno di situazioni di emergenza.
Questi, brevemente, i problemi che paiono rilevanti ai fini della elaborazione di una politica economica avente come obiettivo la ripresa del cammino dello sviluppo: dal tipo di soluzioni che ad essi si saprà dare dipenderà in larga parte se e in che misura potranno adottarsi politiche della domanda coerenti con l’obiettivo di una stabile e sostenuta crescita.
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