In “Nuovo Mezzogiorno”, anno XVIII, n° 10, ottobre 1975
1 – Numerose circostanze indicano la particolare gravità degli effetti della crisi in corso sull’economia meridionale e soprattutto sulle prospettive del suo futuro sviluppo.
È stato sottolineato, in primo luogo, che nel Mezzogiorno sono minori le difese del reddito dall’inflazione, per la minore presenza delle categorie, soprattutto dei lavoratori dipendenti dell’industria, cui si applicano i più sensibili meccanismi automatici di rivalutazione (punto di contingenza) e di integrazione del salario (cassa integrazione) e che dispongono della maggiore forza contrattuale. Per contro sono relativamente più numerose le categorie per le quali tali benefici o si applicano in minore misura o non si applicano affatto.
Si è aggiunto che, se il Mezzogiorno è più esposto alle conseguenze dell’inflazione, solo sul Mezzogiorno sembrano gravare le conseguenze della riduzione dell’occupazione nelle aree europee di tradizionale emigrazione, che hanno originato flussi di ritorno.
È stato sottolineato d’altra parte come per una corretta valutazione degli effetti delle recenti vicende congiunturali esterne ed interne sull’economia meridionale occorra tener ben distinte le immediate conseguenze della crisi sulle attività produttive presenti, dalle più complesse ma ben più serie conseguenze sulle prospettive di industrializzazione dell’area.
I caratteri strutturali delle attività produttive dell’area, che in gran parte riflettono una realtà ancora arretrata, influiscono in direzioni contraddittorie sull’andamento del livello complessivo di attività e quindi del reddito dell’area. L’elevata incidenza di settori meno sensibili agli andamenti congiunturali della domanda aggregata (agricoltura, beni di consumo), la scarsa presenza di industrie produttrici di beni strumentali, per i quali come è noto invece sono massime le oscillazioni della domanda, l’elevato peso delle attività edilizie, il cui livello di attività può, entro certi limiti, presentare andamenti «autonomi» rispetto a quelli delle restanti produzioni manifatturiere, concorrono a rendere meno esposta l’economia meridionale alle vicende della congiuntura.
Agiscono, d’altra parte, in senso opposto alcune particolari circostanze che caratterizzano l’attuale crisi. In primo luogo il carattere grave della crisi del settore dell’edilizia, il cui livello di attività, già ridotto da almeno un quinquennio ha risentito in notevole misura delle forti restrizioni creditizie. Si aggiunga il fatto che diversamente da altre situazioni congiunturali sfavorevoli, quella presente si è caratterizzata, proprio per la forte caduta della domanda di alcuni beni di consumo, la cui dinamica presentava invece da lungo tempo una relativa stabilità.
In ogni caso, è di incerta determinazione, in assenza di aggiornati dati statistici, la diversa elasticità con cui ha risposto alla caduta della domanda di beni di consumo l’apparato meridionale, ancora composto in larga misura da unità artigianali e di piccola dimensione e dove sono meno diffuse unità di tipo propriamente industriale.
È però con riferimento alle prospettive di industrializzazione di medio periodo che la crisi in corso ha determinato le maggiori ripercussioni. Numerosi progetti di investimento già annunciati sono stati sospesi, alcuni definitivamente cancellati.
Proprio con riguardo ad alcune tra le più importanti linee produttive, quella dell’automobile e delle attività indotte da un lato, e della chimicatessile dall’altro, intorno alle quali si andava articolando un nuovo più vario sviluppo manifatturiero del Mezzogiorno, i mutamenti nel quadro interno ed internazionale hanno introdotto i più seri motivi di incertezza circa i possibili ulteriori sviluppi futuri.
A queste si aggiungono le incertezze derivanti dalla portata che dovrà assumere il processo di ristrutturazione dell’industria italiana che le recenti vicende hanno reso urgente e che renderà a sua volta necessario indirizzare notevoli quote di investimenti all’ammodernamento dell’apparato esistente piuttosto che alla sua estensione. Di fronte ai pesanti effetti che l’inflazione e le politiche adottate per far fronte alla congiuntura hanno avuto sugli investimenti nell’area meridionale, è però emerso in tutta la sua importanza il ruolo dell’intervento straordinario, ai fini del contenimento delle conseguenze negative, sia sul credito che sulla formazione del capitale.
A fronte di una flessione dell’impegno di risorse di investimenti della Pubblica Amministrazione nel Mezzogiorno, sta la circostanza che solo la spesa per la Cassa per il Mezzogiorno in opere pubbliche sia riuscita ad evitare una rilevante flessione degli investimenti in questo settore.
È stato, inoltre, grazie soltanto al flusso di credito agevolato erogato sulla specifica legge per il Mezzogiorno, che si è riusciti a controbilanciare la tendenza alla flessione del credito ordinario, così come di quello agevolato su leggi nazionali.
2 – Al mutare del quadro internazionale e interno, mutano i termini in cui si pone il problema dello sviluppo industriale dell’area meridionale. Questa stessa circostanza rende necessaria una riconsiderazione dell’intera politica per il Mezzogiorno, analogamente, del resto, a quanto si è fatto nel corso degli anni scorsi in occasione di ogni rinnovo delle leggi sulla Cassa.
Il fatto che oggi le prospettive di sviluppo meridionale appaiano, ancor più che nel passato, strettamente dipendenti dal verificarsi di condizioni esterne favorevoli e dall’adozione di politiche generali coerenti con l’obiettivo del superamento del divario (ripresa di un elevato ritmo di espansione, gestione efficiente e territorialmente orientata dalla ristrutturazione ecc.) porta solo pochi, tra gli intervenuti, alla conclusione che l’intervento straordinario debba essere abolito; i più riconoscono invece l’opportunità di aggiornare gli indirizzi dell’intervento straordinario stesso, proprio in considerazione dei più complessi obiettivi che l’azione pubblica deve raggiungere nel Mezzogiorno affinché anche le politiche generali, orientate in senso meridionalistico, possano dare i loro frutti.
In verità, ambedue le posizioni indicano, pur traendone diverse conclusioni, nella mancata adozione, in sede di governo e amministrazioni centrali e periferiche ordinarie, di politiche e comportamenti che fossero coerenti con l’asserito obiettivo del superamento del divario, la causa prima dell’ancora insufficiente efficacia dell’azione meridionalistica.
La mancata affermazione del principio della centralità dell’obiettivo dello sviluppo del Mezzogiorno, che non va considerata come un nuovo più intenso modo di dichiarare verbalmente la priorità dell’obiettivo, quanto invece l’esplicitazione di una condizione essenziale per il suo raggiungimento, mentre non ha posto ostacoli a che lo sviluppo del Paese seguisse vie troppo spesso contraddittorie rispetto a quell’indirizzo, ha ridotto notevolmente anche l’efficacia delle misure e degli interventi adottati nell’area.
Sono molte le voci che ritengono che un maggiore coordinamento tra le diverse amministrazioni debba costituire il più importante fattore di innovazione della nuova politica per il Mezzogiorno e che ritengono quindi che il problema da affrontare con urgenza sia non tanto e non solo la scelta tra canale «straordinario» o «ordinario» dell’intervento, quanto piuttosto quello della capacità delle amministrazioni straordinarie e ordinarie di operare con coerenza intorno a politiche e ad azioni che, proprio perché volte a modificare radicalmente la realtà locale, presentano comunque carattere di straordinarietà nella natura del loro obiettivo.
Solo a questa condizione possono essere realizzati quegli obiettivi intermedi, da molti indicati come necessari sia al perseguimento che alla qualificazione dell’obiettivo primario del superamento del divario nella fattispecie, la maggiore valorizzazione delle capacità e delle risorse locali, un più intenso e più qualificato sviluppo dell’agricoltura, una più attenta promozione dell’apparato produttivo locale verso livelli organizzativi e produttivi adeguati.
Analogamente, solo a quella condizione possono essere attuate quelle politiche di dotazione e organizzazione del territorio volte a renderlo in grado di accogliere nuovi sviluppi: politiche, che richiedono oggi ben più complesse e coordinate azioni pubbliche in molteplici direzioni, che non il semplice approntamento di infrastrutture fisiche.
3 – La nuova fase dell’intervento straordinario deve vedere in particolare l’avvio dell’intervento per «progetti speciali» già indicati nella legge del 1971 come la nuova ed esclusiva forma dell’intervento della Cassa.
A tale riguardo, sono stati sottolineati, in particolare, la necessità di una chiara enunciazione e programmazione di tali interventi e la necessità di un attento esame delle funzioni che i progetti speciali debbono svolgere, in una situazione che ha visto fallire l’esperienza di programmazione anche, e soprattutto, a causa dell’incapacità delle forze produttive e sociali, nonché dell’amministrazione dello Stato, di cogliere tutte le implicazioni negative del persistere del carattere dualistico dello sviluppo del paese. In tal senso con i «progetti speciali» non ci si può limitare a ripristinare lo originario indirizzo secondo cui la Cassa doveva realizzare complessi organici infrastrutturali. Tali complessi di infrastrutture, anche se realizzati con efficienti e coordinati interventi da parte della Cassa, rischiano di avere limitata efficacia ove non siano parte di precisi programmi di sviluppo di aree o di settori particolari.
I progetti speciali non sono quindi una soluzione di ripiego in assenza della programmazione; il governo programmato dell’economia, al contrario, è la sola condizione per l’efficacia degli stessi.
Ancora una volta dalla constatazione del carattere dualistico dello sviluppo economico e dalla considerazione che le spontanee forze del mercato non conducono alla sua soluzione, ma anzi determinano comportamenti contraddittori rispetto all’obiettivo del suo superamento, emerge la necessità di una programmazione nazionale dell’utilizzazione delle risorse.
Numerosi sono stati i richiami sulle implicazioni politiche di un obiettivo di superamento del divario e sulla necessità di un diffuso consenso nel paese intorno agli obiettivi della programmazione indirizzata allo sviluppo del Mezzogiorno. Un consenso, è stato sottolineato, non verbale e rituale, ma reale, ottenuto dopo aver individuato i soggetti che verrebbero beneficiati, e dopo aver messo a nudo gli interessi di ogni tipo e ad ogni livello di reddito che verrebbero colpiti dalle decisioni.
Numerosi accenni al problema degli incentivi sembrano indicare la comune preoccupazione intorno a tre questioni di fondo.
Innanzitutto che sia sempre garantito nel tempo quel margine di differenziazione tra le misure di incentivazione previste per il Sud e quelle fruibili nelle altre aree. Siffatta preoccupazione è tanto più opportunamente sottolineata in una fase in cui, come si è detto, l’intero sistema industriale del Paese abbisogna di ampie risorse per la propria ristrutturazione e dove l’emergere di situazioni aziendali critiche, può indurre l’adozione di provvedimenti che tendano a ridurre tale differenziale e comunque ad estendere il ricorso ad agevolazioni nell’area settentrionale. I recenti cospicui rifinanziamenti delle leggi sul credito agevolato sono a tale riguardo significative. Si sottolinea, in secondo luogo, l’importanza che il sistema degli incentivi sia coerente con gli obiettivi di industrializzazione, in particolare, che sia adeguatamente incentivata l’impresa industriale nel suo crescere da piccola verso dimensioni medie più adeguate ad affrontare la competizione del mercato.
In terzo luogo, si richiede l’applicazione di un totale sgravio degli oneri sociali al fine di ridurre i costi del lavoro nell’area meridionale e ripristinare così, almeno in parte, un differenziale nei costi che rifletta in modo coerente la ben più cospicua offerta di lavoro presente nelle regioni meridionali, rispetto al resto del continente europeo.
4 – La creazione delle Regioni mentre può consentire di «liberare» la Cassa per il Mezzogiorno da un ruolo sostitutivo delle amministrazioni locali per ciò che riguarda l’approntamento di infrastrutture ordinarie, ruolo che si è affermato sempre più nel tempo in concomitanza con l’aggravarsi della crisi della finanza locale, pone nuovi problemi per ciò che riguarda la gestione dell’intervento straordinario dei progetti speciali.
Numerose considerazioni sono state fatte a tale riguardo. Innanzi tutto sono emerse diverse posizioni sulle implicazioni stesse della istituzione delle Regioni: chi ha sottolineato come non basti la creazione di istituzioni per ottenere risultati, più concreti, chi ritiene invece che, in quanto nuovo momento di partecipazione, attraverso le Regioni, si possa finalmente esprimere quella volontà politica necessaria all’attuazione di coerenti trasformazioni strutturali.
Al di là delle questioni di principio non sono mancate le note critiche intorno al divario che tuttora sussiste tra l’azione svolta dalle Regioni e le funzioni fondamentali per la politica di sviluppo che da esse erano attese.
Più in generale, sono state sollevate preoccupazioni circa la possibilità che anche nell’immediato futuro le Regioni meridionali sappiano realizzare con speditezza ed efficienza quegli interventi anche di tipo ordinario, oggi svolti dalla Cassa, e che questa dovrebbe cessare di attuare per dedicarsi ai progetti speciali.
Di diversa natura le questioni politico-istituzionali relative ai processi decisionali in base ai quali dovrebbero essere individuati e definiti i progetti speciali, e alla collocazione delle Regioni sia nelle fasi di proposta e di approvazione che in quelle di controllo dell’esecuzione.
Se è unanime l’indicazione di questo come del nodo principale da sciogliere, meno precise sembrano essere le indicazioni sul modo come risolverlo. Il ventaglio di opinioni raccolte a tale riguardo riflette bene le incertezze e la pluralità di proposte che, più in generale, sono presenti nel dibattito in corso nel Paese, stimolato dalla presentazione di progetti di legge che su questo punto prospettano soluzioni tra loro assai diverse.
In linea generale, sembra prevalere la preoccupazione che alle Regioni sia data ampia possibilità di intervento nella fase decisionale, al momento cioè di definire i progetti speciali la cui realizzazione efficace e coordinata richiede comunque, nella fase esecutiva, il massimo ventaglio di competenze per l’organismo incaricato e una notevole snellezza nella sua gestione. Questa impostazione sembra offrire il più proficuo e forse il più corretto punto di partenza per dare risposta in termini di nuove procedure e di innovazioni istituzionali al problema del rapporto tra le Regioni e interventi straordinari. La complessità e nello stesso tempo la rilevanza da ogni punto di vista del problema non dovrebbe, in ogni caso, distogliere l’attenzione da quello che secondo l’avviso dei più resta il problema centrale, quello della scelta di corretti indirizzi di sviluppo per il Mezzogiorno e quello della coerenza rispetto a questi, delle scelte politiche e delle azioni delle diverse amministrazioni centrali o locali, necessarie alla creazione di condizioni che consentano agli interventi straordinari di svolgere tutta la loro funzione innovativa, nella realtà economica dell’area meridionale.