in “Rivista economica del Mezzogiorno”, a. IX, n. 3, 1995 pagg. 669-676
Non è solo il Mezzogiorno, ma l’intera economia industriale italiana che si trova, a metà di questo 1995, ad un punto di svolta importante. Per molti aspetti, la svalutazione della lira e, sia pure con ritardo, l’aumento della domanda mondiale, sono state vissute dalle imprese italiane come una ventata di sollievo e, per una larga parte per così dire, in chiave mercantilista: una grande occasione, cioè, per rimettere i conti a posto, per risistemare a livelli più elevati di produzione, per rimborsare debiti. Alla maggior competitività si è accompagnata una forte redistribuzione di reddito. In alcuni casi il vantaggio acquisito in termini di competizione mercantile è stato sfruttato addirittura per riportare sci mercato prodotti che si consideravano in via di obsolescenza. Ora sembrerebbe venuto il momento nel quale il sistema industriale italiano incominci a tradurre il vantaggio del tasso di cambio in investimenti mirati a raggiungere, nel più lungo periodo, capacità concorrenziali più stabili, non di tipo mercantile ma di tipo industriale. Nel mese scorso il sistema industriale italiano ha raggiunto il massimo tasso di utilizzo della capacità produttiva degli ultimi tempi. È forse il momento atteso dell’aumento degli investimenti. Stiamo cercando di capire cosa stia succedendo e in che modo stia succedendo. Già in molte parti del Veneto si possono vedere per la strada i cartelli coi quali si ricerca manodopera: un fatto, questo, che nessuno di noi ricorda da almeno trent’anni accadere sulle nostre strade.
Non è ancora a mio avviso tempo per trarre da questi segnali conclusioni definitive sul futuro dell’industria italiana. Ma c’è il rischio che questo processo s’interrompa prima che il Mezzogiorno abbia potuto beneficiarne. Il momento che il Paese sta vivendo è di grande delicatezza: tutta la politica economica di risanamento del Paese si fonda su un nuovo modello di relazioni industriali, su una percezione comune del bisogno di una sostanziale autodisciplina e sulla diffusa convinzione che l’inflazione, alla quale la svalutazione pur contribuirà, debba essere contenuta. L’augurio è che non si debba in nessuno modo ricorrere a limitazioni del processo di espansione degli investimenti, che preoccupazioni di tipo congiunturale possano essere rimosse più dal lato della formazione dei costi e dei prezzi prima che si pensi di ricorrere a politiche di restrizione. L’augurio è che, se per ragioni di risanamento finanziario la spesa pubblica non può contribuire gran che alla sollecitazione della domanda, la domanda privata possa continuare a sostenere l’economia assicurando un tasso di crescita stabile e senza che vi sia necessità di intervenire per rallentarlo.
Debbo dire che la responsabilità delle amministrazioni locali meridionali di fronte alle possibilità che si offrono sono molto precise e davvero molto forti. I Rapporti SVIMEZ per decenni hanno indicato nella dinamica salariale, elevata rispetto all’Europa, una delle cause fondamentali della non convenienza a investire nel Sud. Oggi abbiamo meno alibi. E le responsabilità di chi deve creare le condizioni infrastrutturali o organizzative adatte per l’investimento sono oggi assai più evidenti.
Voglio brevemente riferirmi ai campi nei quali sono chiamato a operare con responsabilità diretta. Giustamente nell’intervento introduttivo il Presidente ha richiamato l’antico punto fermo della SVIMEZ: l’importanza dell’unitarietà dell’intervento. È una giusta esigenza. Ma in questo momento accentuerei un’altra esigenza ad essa parallela e contemporanea: quella della capacità di effettuare i singoli interventi. Il paradosso è, infatti, che abbiamo poca capacità di spesa rispetto alle risorse disponibili: è difficile lamentare una mancanza di centralità del problema Mezzogiorno rispetto alle risorse. Debbo dire infatti che, per quanto riguarda gli investimenti disposti dalle varie leggi della cui attuazione io sono responsabile – sul territorio, sull’edilizia residenziale, ecc. – la riserva al Mezzogiorno del 40%, pur essendo stata formalmente abolita, continua in qualche misura ad essere rispettata. Se vi è un pregio del decreto n. 244, presentato recentemente, e del quale si auspica la rapida conversione è la sua adesione a quella che fu una richiesta precisa della Commissione Ue lo scorso anno e cioè la richiesta di definire e domiciliare con precisione nell’ambito delle amministrazioni i compiti e le responsabilità degli interventi. Nessun sistema organizzativo può auspicare coordinamento, nessun sistema può fondarsi su cabine di regia, se prima non è esattamente definito il compito preciso di ciascuno. È illusorio pensare che al centro si piloti tutto. Una cabina di regia può essere senz’altro uno strumento utile, ma guai se perdiamo di vista la prima e fondamentale conquista di questo decreto: finalmente si individuano con precisione le responsabilità; si indicano con esattezza le funzioni che competono alle singole amministrazioni.
Nel Mezzogiorno quello che non funziona è il processo decisionale; e ciò accade perché a un minor grado di sviluppo corrisponde localmente un più infeltrito tessuto di interessi. Non vi è opera per decidere la quale non occorra sciogliere un conflitto tra interessi diversi che non comporti un vantaggio per gli uni e uno svantaggio per gli altri. L’indecisione, la difficoltà a decidere, i conflitti, sono gli elementi fondamentali che impediscono la realizzazione delle opere e l’utilizzazione delle disponibilità finanziarie. Il nodo è il meccanismo decisionale che pone ad un tempo problemi di natura politica e di tipo amministrativo. Il nodo è sovente la incapacità locale di utilizzare appieno le autonomie ottenute.
Il Rapporto SVIMEZ quest’anno mi sembra particolarmente interessante perché va ben al di là dell’analisi macroeconomica e compie un importante sforzo di approfondimento su singoli temi; mi sembra concordi con le esigenze che ho espresso.
Veniamo alle opere pubbliche. L’azione a favore del Mezzogiorno è stata tradizionalmente dominata da due grande ossessioni: quella dell’isolamento geografico e quella dell’acqua. E intorno a questi due grandi temi si è iniziato l’intervento straordinario; e intorno a questi due grandi temi che già dall’inizio del secolo si era impostata l’azione a favore del Mezzogiorno. Il problema dell’acqua si presentava, nel Mezzogiorno, in modo sostanzialmente diverso dal resto del Paese, la sua soluzione richiedeva grandi investimenti infrastrutturali. Nel Mezzogiorno l’agricoltura ma anche la vita civile e la crescita industriale imponevano la realizzazione di grandi sistemi idrici. Nacquero così nel Mezzogiorno i grandi sistemi integrati: acqua, agricoltura, industria. Orbene non intendo assolutamente sminuire l’importanza che possono ancora avere alcune grandi opere per il Mezzogiorno. Ma cerchiamo di non leggere i problemi con l’occhio del passato. Più che cemento occorrono soggetti capaci di gestioni imprenditoriali. Il vero nodo, il vero problema è la capacità di investire, la capacità di un efficace esercizio delle public utilities, la capacità di esercitare funzioni di impresa.
Solo da tale capacità può nascere una corretta domanda di investimento; e intendo per corretta domanda di investimento quella che ne minimizza il fabbisogno finanziario e ne massimizza l’efficacia, com’è particolarmente necessario in situazioni di scarsità di risorse. Il Ministro dei Lavori Pubblici oggi è di fatto, anche a prescindere dalla circostanza che è anche Ministro dell’Ambiente, un Ministro della gestione del territorio. Ed è nella gestione del territorio che si riscontrano proprio le maggiori deficienze dei sistemi decisionali. Qualche volta si finisce per decidere una grande opera pubblica più che altra perché si è incapaci di affrontare i problemi di gestione diffusi e articolati nel proprio territorio. Quante volte una tonnellata di cemento nasconde l’incapacità di gestire le risorse esistenti di uomini, di territorio e di ambiente! Venendo a considerare alcuni settori richiamerei innanzitutto quello dell’edilizia residenziale. Le disponibilità di risorse da utilizzare nel Mezzogiorno sono circa il 40% del totale. Nei piani presentati dalle Regioni negli ultimi mesi per la ripartizione dei 10.500 miliardi del piano ex GESCAL è emersa una importante novità: una diminuzione della percentuale destinata alla costruzione di nuove abitazioni, un aumento di quella destinata al recupero edilizio e al recupero urbano.
Recupero edilizio, ristrutturazione urbana, infrastrutturazione urbana sono le grandi necessità del Mezzogiorno. La carenza urbana del Mezzogiorno è oggi il vero principale problema. Il futuro dell’edilizia residenziale vive oggi un momento di tensione tra due diverse culture, dico due diverse culture, perché la realizzazione di nuovi quartieri ha una sua logica, richiede un particolare tipo di imprese, di progettisti, di amministratori, che sono logiche, imprese, progettisti, amministratori del tutto differenti da quelle richieste dal recupero del patrimonio esistente. E un cambio di cultura ciò che occorre nel governo della città: è un cambio di cultura, di cui avvertiamo i primi segnali, ma solo i primi segnali. Lo sforzo da compiere in termini organizzativi è molto, non dobbiamo assolutamente rischiare che il cambiamento sia puramente nominalistico. Ho firmato ieri sera una convenzione con le città di Gela e di Siracusa. Devo dire che Gela ce l’ho davanti agli occhi come un esempio di fronte al quale l’Italia deve agire e deve reagire. Su situazioni di quel genere si misura la capacità del Paese di affrontare seriamente la questione urbana. Occorre sostenere queste svolte. Gli interessi e le strutture produttive locali non sono ancora volte pienamente nella nuova direzione perché sono ancora orientate nel senso della edilizia di nuova espansione che si sviluppa per nuovi quartieri. Quella da compiere è, quindi, una grande operazione politica, culturale, di sensibilità e di coerenza dell’intervento rispetto alle necessità.
Vengo ad un’altra legge che mi riguarda ed è la legge per la difesa del suolo, la 183, con la quale si definiscono i bacini fluviali e si organizza l’intervento pubblico nei bacini fluviali. L’Italia è nel governo dei suoi sistemi fluviali poco più che all’anno zero. Una straordinaria cultura del passato, una straordinaria civiltà di ingegneri idraulici, di ingegneri civili, di ingegneri del territorio, sembra completamente scomparsa e inutilizzata. Dal Po al Lambro all’Arno, tutti i fiumi d’Italia sono in condizione di sostanziale abbandono. Il paradosso di questa legge è che i bacini nazionali, dove lo Stato può costituire autorità di bacino, sono al Centro-Nord mentre il territorio meridionale non offre la possibilità di definire sul piano della legge se non bacini regionali o interregionali. Nel Sud, in base alla legge 183 sono stati spesi fino ad oggi solo 11 miliardi per l’intera gestione dei bacini fluviali. Potrebbe pensarsi ad un unico bacino nazionale per il Mezzogiorno. ma le Regioni lo accetterebbero?
Vengo alla gestione dell’ambiente. Il Rapporto SVIMEZ cita il Rapporto sull’ambiente del 1992 e muove alcuni rilievi alla politica per l’ambiente. Sono lieto invece di poter dire che i cinque nuovi enti-parco nazionali hanno già gli emi di gestione e possono incominciare ad operare. E sono particolarmente lieto del fatto che essi sono tutti nel Mezzogiorno. Avremo, forse, dopo mesi di attesa, la possibilità di utilizzare 2.500 persone per lavori socialmente utili nei parchi; cercheremo di farlo al più presto. Per quanto riguarda le aree di crisi ambientale, il piano triennale dell’ambiente ha definito otto aree di crisi ambientale nel Mezzogiorno. Il programma prevede un intervento pubblico di 784 miliardi di cui 555 a carico del Ministero dell’Ambiente e investimenti privati per 872 miliardi. Tra le aree di crisi c’è Napoli, c’è il Sarno, per il quale abbiamo proceduto alla dichiarazione di stato di emergenza un mese fa; c’è l’area di Brindisi, un’area che pare intrattabile, ma i cui problemi potrebbero essere risolti solo se si riconoscesse che ormai, nel campo dei vincoli di tipo ambientalista, si possono ottenere degli eccellenti risultati da parte delle imprese. Non c’è assolutamente bisogno di fare gli anti-industrialisti per essere corretti ambientalisti. Le tecnologie consentono livelli di controllo delle emissioni e dell’inquinamento atmosferico sempre migliori e accettabili. Guai se nel Mezzogiorno si sviluppa intorno al tema dell’ambiente una posizione di tipo anti-industrialista, già superata di fatto in alcune regioni del Nord, dove a seguito dell’imposizione di vincoli la situazione degli impianti è nettamente migliorata. L’intervento di risanamento ambientale è una delle operazioni di civiltà amministrativa più complesse, perché comporta una sensibilità congiunta amministrativa e industriale e operazioni congiunte amministrazione-industria.
E vengo al tema che più in questo momento mi investe che è quello dell’acqua. Si tratta di due tipi di interventi: uno, quello organizzato congiuntamente con la Comunità per un totale di 4.500 miliardi, previsto dal recente decreto sul Mezzogiorno, l’altro quello relativo agli assetti organizzativi istituzionali del settore a scala nazionale (legge Galli). Ebbene l’acqua nel Mezzogiorno, come dicevo, proprio perché presenta problemi di infrastrutturazione primaria di supporto ha sempre posto il problema di un apporto finanziario pubblico. Vi sono molte opere che cercheremo di realizzare. Anche se il decreto 244 non sarà convertito, il Ministro dei Lavori Pubblici convocherà le prime conferenze di servizio previste dall’art. 10 del decreto, per attivare procedure sostitutive, per avviare le realizzazioni avvalendosi della SOGESID (che ha trovato nell’articolo 10 del decreto, una collocazione corretta). Ma l’acqua è nel Sud un tema di opere da completare e di gestioni da organizzare. Gli interventi infrastrutturali dovranno essere sistematicamente collaterali e di supporto all’attuazione della legge Galli. Abbiamo bisogno di soggetti gestori d’acqua, che sappiano attivare le opere. La legge Galli affida agli enti locali il compito di costruire i nuovi sistemi di gestione integrata, processo difficilissimo in una regione dove la maggior parte delle gestioni sono affidate ai comuni. L’acqua anche nel Mezzogiorno è problema non solo di grandi infrastrutturazioni, di grandi collettori, di grandi dighe, ma anche e soprattutto di formazione dei sistemi di gestione a valle, ai quali finora è stata data troppo poca attenzione. La disponibilità di 5.000 miliardi, se non potrà avvalersi di nuovi soggetti imprenditoriali che sappiano utilizzarli correttamente ed efficientemente, rischia di tradursi in interventi senza guida, perché l’economicità di gestione del servizio deve essere la guida per l’investimento. Il sistema tariffario deve essere opportunamente organizzato; ma il sistema tariffario, se non vi è un soggetto gestito secondo i principi del codice civile, è un sistema tariffario che dà segnali che nessuno riceve. Per potere tradurre questi segnali di prezzo in decisioni corrette d’investimento occorre l’impresa. La legge Galli è assai più che una legge delle acque, è una fondamentale legge della fiscalità e della finanza pubblica. Dice la legge Galli che le tariffe devono coprire anche le spese per l’investimento: una affermazione fortissima, forse eccedente quello che in normali condizioni si dovrebbe scrivere in una legge. Essa evidentemente riflette le condizioni della finanza pubblica italiana, non la razionalità e la ragione tipica di un settore di pubblica utilità. Con le tariffe si finanziano gli investimenti: quindi le tariffe devono essere aumentate, ma occorre poi strumentazione adeguata di soggetti che vigilano, perché le tariffe non abbiano a produrre l’effetto tipico che, se non vi è efficienza, si producono troppi investimenti. Le autorità sulle imprese di pubblica utilità hanno un solo scopo: evitare l’eccesso, lo spreco di investimenti. Gli 8.000 miliardi troveranno efficace utilizzo soltanto se vi saranno soggetti che razionalizzeranno le destinazioni sulla base di una logica di efficienza. Se rimaniamo soltanto nella logica di lavori pubblici, rischiamo davvero soltanto di avere delle opere, ma con forti squilibri in termini di efficacia ed efficienza. E non c’è centro di monitoraggio che valga a decidere se un investimento è buono o cattivo, se non vi è nell’impresa il cronometro del bilancio e dell’economicità di gestione, solo in base al quale è possibile valutare se l’investimento è efficiente, produttivo e necessario. Attenzione, quindi: acque, tariffe, investimenti sono un tutt’uno che va gestito, che può essere gestito solo se il sistema si evolve. Gli investimenti sono poi necessari in alcuni casi proprio per completamento. Voglio citarvi il caso della Sardegna. È stata dichiarata anche lì una situazione di emergenza; c’è un commissario che provvede, come sempre con leggi speciali, a interventi. Senza voler avere nei confronti della Sardegna un atteggiamento critico maggiore di quello che si può avere per altre Regioni (potrei raccontare la stessa storia di tante altre Regioni), il rapporto che ho ricevuto quindici giorni fa dalla missione inviata dal Ministero dell’Ambiente conferma sostanzialmente quanto emerge anche dal Rapporto SVIMEZ: la Sardegna ha una capacità di invaso di dimensioni enormi: se si sommano quella dell’ENEL, una capacità spropositata rispetto a qualsiasi ipotesi di fabbisogno locale. Ma le dighe non sono completate; non ci sono stati collaudi; sicché molte di esse, anche quando ci sono le piogge, sono utilizzate soltanto a un quarto della loro capacità. È ovvio che se poi per cinque anni non piove l’accumulo non c’è. Questa è la situazione: collaudi non firmati, dighe che non possono essere utilizzate nella loro piena potenzialità, allacciamenti non fatti e una perdita d’acqua pari al 40%.
Gli investimenti? Si, li faremo, per 8.000 miliardi, e vi garantisco l’impegno ad attivare le procedure per farli; ma gestioni efficienti, per carità. Imprese che diano effettivamente a queste spese una logica ed una ragione. In Sardegna, ad esempio, sono 42 gli enti gestori di grandi impianti di raccolta e di distribuzione. Non è così che si può raggiungere un sistema efficiente. E allora, è bene avere al centro un punto di organizzazione, di verifica, è bene avere il senso dell’unicità dell’intervento nel Mezzogiorno, è bene dire: il Mezzogiorno è un problema che va affrontato unitariamente. Ma mi si consenta di dire che oggi quello che serve davvero è portare a coerenza i sistemi presenti. Non uso la parola project financing, perché è una parola troppo delicata per poter essere buttata lì come soluzione di tutti i mali, come pillola taumaturgica. Mi riferisco a ben altro, mi riferisco a una cosa più complessa: la costruzione dei sistemi amministrativi di gestione del territorio, dell’ambiente, delle acque, dei fiumi, dell’edilizia, capaci con le risorse disponibili di raggiungere gli obiettivi necessari. E quindi la costruzione di un nuovo Mezzogiorno che va promossa; è la costruzione di un Mezzogiorno che abbia i suoi soggetti operativi capaci di progettare, eseguire, razionalizzare l’uso delle risorse. Affrontare la questione solo in termini di risorse e di illusori interventi dal centro è insufficiente. Le risorse anche quando stanziate tendono a restare incagliate nell’ispessito tessuto di interessi che paralizzano le scelte. Occorre darsi carico innanzitutto della costruzione di condizioni e soggetti locali che sappiano affrontare e risolvere i nodi, progettare ed eseguire.