Per iniziativa congiunta con la LUISS (Libera università internazionale degli studi sociali) l’8 luglio 1993, a Roma, la SVIMEZ ha presentato il «Rapporto 1993 sull’economia del Mezzogiorno».
Vengono qui di seguito riprodotti i testi degli interventi del Presidente della SVIMEZ, avv. Massimo Annesi, del Rettore della LUISS, prof. Mario Arcello, del Ministro del Commercio estero, ing. Paolo Baratta e del Ministro del Bilancio e della Programmazione economica, prof. Luigi Spaventa.
Paolo Baratta
1. Quello che il paese sta attraversando è un periodo complesso. Questo Governo ha sulle spalle un compito ed una responsabilità del tutto particolari.
L’intervento straordinario è stato cancellato dalle tavole della legge e nel cancellarlo ci si è accorti che, in realtà, non c’era più. Resta soltanto qualche conto che non torna, impegni cui non corrispondono risorse, risorse bloccate per progetti neppure decollati e alcune promesse che non si sa quando potranno essere mantenute. Dobbiamo prendere atto anche di un’altra realtà. Molti, anche nelle regioni meridionali, si sono battuti per l’affermazione dell’autonomia locale rispetto all’intervento centrale. Vinta la battaglia della cancellazione dell’intervento straordinario, anch’essi ci hanno lasciato con la constatazione che questa autonomia era assai scarsa non solo dal punto di vista economico, ma soprattutto dal punto di vista della capacità di ideare, di progettare, di realizzare.
Si conferma ancora una volta, l’essere il problema del Mezzogiorno in primo luogo un problema «politico-amministrativo», I’essere il Mezzogiorno, cioè, preda di un infeltrito sistema di contrastanti interessi e di inefficienze amministrative che impediscono l’emergere del nuovo e l’utilizzo anche delle risorse che si possono rendere disponibili. Nell’area meno sviluppata del Paese lo scarso sviluppo è causa ed effetto ad un tempo della difficoltà a comporre interessi diversi intorno a progetti di razionalizzazione e di crescita. Si conferma cioè quella che è sempre stata l’intuizione degli economisti dello sviluppo – che sempre un po’ sociologi dovettero essere per poter essere veramente aderenti alla storia ed alle realtà concrete – e cioè che, in un’area in ritardo, tra i peggiori nemici dello sviluppo sono da annoverare proprio molti interessi locali che mirano a frammentati obiettivi singolari, impedendo l’emergere di decisioni e progetti innovativi.
Quando dapprima Nitti, all’inizio del secolo, e poi Saraceno, all’inizio della seconda metà del secolo, proposero o riproposero un intervento straordinario, intesero chiaramente un intervento centrale di razionalizzazione, volto, appunto, al superamento degli ostacoli al nuovo che la impotente realtà locale presentava.
Si trattava di una proposta che prevedeva ad un tempo un congruo ammontare di risorse destinate specificamente all’area meno sviluppata, proprio per superare il problema della sua scarsa autonomia economica, e di un sistema decisionale amministrativo straordinario atto a sopperire alle difficoltà, che la realtà locale frappone al sorgere di iniziative di innovazione e al compiersi delle scelte. Nel momento in cui quello che fu l’intervento straordinario rivela la sua già compiuta decadenza e quanti issarono il vessillo delle autonomie regionali rivelano la insufficiente capacità di esprimere questa autonomia, il Mezzogiorno è solo.
Ma nessun programma di ricostruzione e ripresa del Paese può dirsi soddisfacente se non contiene indirizzi e proposte per il futuro del Mezzogiorno.
Il disegno programmatico deve essere ripreso dalle fondamenta.
2. Occorre sviluppare la riflessione intorno a tre questioni: a) le nuove condizioni esterne ed interne; b) gli obiettivi intermedi di una politica di sviluppo; c) il ruolo dei vari soggetti: privati, Stato, amministrazioni locali.
In primo luogo occorre prendere atto compiutamente delle implicazioni dell’appartenenza all’Europa e di ciò che significa la graduale formazione del mercato unico.
Essere parte dell’Europa significa accettare nuove regole e vincoli. Bisogna prendere atto dei limiti più ristretti entro cui possono articolarsi gli strumenti tradizionali delle politiche di sviluppo industriale e regionale: in particolare dei nuovi limiti entro cui possono essere utilizzati gli incentivi e più in generale dei limiti entro cui possono essere concessi aiuti alle imprese.
Nel nostro caso ciò comporta la revisione dell’intera strumentazione, vuoi di sussidi, vuoi di interventi diretti nel capitale di imprese in perdita, sui quali si è retta una non piccola parte del settore produttivo del Mezzogiorno. Siffatto mutamento già determina nel tempo presente l’emergere di una serie di punti di crisi soprattutto nelle aree più periferiche (ad es. la Calabria e la Sardegna).
Occorre prendere atto poi delle nuove regole negli appalti che ridurranno ampiamente i vantaggi delle imprese locali. Più in generale la formazione del mercato unico e i nuovi accordi commerciali multilaterali, cui aderisce la CEE, ridurranno barriere di varia natura, che consentivano protezionismi locali.
Tra gli strumenti delle politiche di sviluppo che vengono ridimensionati sono le politiche commerciali (tariffe, contingenti alle importazioni, ecc.) che non appartengono più alla sola sovranità nazionale ma a quella comunitaria.
Tutto ciò comporta una vera e propria rivoluzione nelle priorità, nelle «ricette» della politica economica, nella cultura locale.
Il Mezzogiorno ha infatti visto il predominio di uno sviluppo tendenzialmente rivolto alla ricerca della domanda locale, avvalendosi della protezione che poteva derivare dagli interventi pubblici, dalla spesa pubblica, ecc.
Un’economia fortemente ripiegata al suo interno non è più compatibile con le nuove condizioni generali. Va preso atto che la scena è mutata; sono assolutamente indispensabili: il diffondersi di un indirizzo che faccia riferimento al più vasto mercato esterno ed internazionale e il diffondersi di iniziative e di cultura imprenditoriale che facciano della internazionalizzazione dei rapporti commerciali e produttivi il punto centrale del loro orientamento.
Gli sviluppi dell’economia mondiale Io rendono ancor più necessario. Nei nuovi equilibri internazionali si offre al decentramento produttivo una vastissima area nella quale il costo del lavoro oscilla tra 1/10 e 1/20 del costo del lavoro del Mezzogiorno. D’altro lato nuove vastissime aree un tempo solo sottosviluppate, si avviano alla crescita determinando nuove opportunità per i commerci e per gli investimenti.
In questo quadro l’intera industria dei paesi sviluppati ha avviato o si prepara ad avviare vasti e complessi processi di ristrutturazione organizzativa, su vasta scala.
Per le singole aziende, nuove relazioni commerciali si intrecciano con nuovi investimenti diretti, in un rapporto di reciproca fertilizzazione. Il processo interessa anche le piccole e medie imprese. Nello stesso campo della subfornitura, la ricerca di rapporti di commessa si svolge su scala internazionale e si avvale di forme di partnership.
3. Il Mezzogiorno va considerato, riletto e verificato nei fattori che ne determinano o limitano il grado di competitività quale area di produzione e scambio.
Di fronte a questa esigenza dobbiamo subito richiamare come ancora limitino fortemente la competitività del Mezzogiorno ostacoli e inefficienze nelle elementari infrastrutture di trasporto: tronchi autostradali in pessimo stato; un sistema ferroviario nel quale i tempi offerti nel campo del trasporto delle merci aggravano ancor di più (anziché concorrere a ridurre) le distanze geografiche del Mezzogiorno dal resto dell’Europa e gli oneri di chi dal Mezzogiorno vuole esportare; un sistema portuale bloccato da interessi tradizionali, che ne impediscono l’utilizzo per l’arricchimento del collegamento all’interno ed all’esterno.
Dobbiamo poi ancora una volta constatare lo stato di dimenticanza in cui versano le «aree e nuclei industriali».
Il Mezzogiorno si trovava all’avanguardia in Europa nell’intervento per attrezzature di aree per le attività produttive. Ma da molto tempo mentre si vanno sviluppando nuove e più sofisticate offerte di siti per investimenti, in numerose altre aree d’Europa, il Mezzogiorno tace.
L’analisi sulla relativa competitività deve estendersi a molti altri campi.
Occorre chiedersi ad esempio se il sistema scolastico e le politiche seguite al riguardo siano coerenti con un obiettivo di sviluppo. Allo «sviluppo» occorre un sistema di formazione di base con associato apprendimento di professionalità specifiche. Solo attraverso l’acquisizione diffusa di professionalità specifica si può ripristinare una capacità competitiva, che non può più far affidamento su forti divari nel costo del lavoro. Contraddice con questa esigenza la politica scolastica adottata che sembra aver mirato soprattutto al più facile obiettivo della elevazione del grado di scolarità medio verso un troppo generico, sovente non sufficientemente qualificato, esercito di diplomati e laureati.
Ci si deve poi dare un obiettivo di elevazione delle condizioni in cui sono prestati i servizi alla popolazione, che è come a dire all’economia locale, fattore questo sempre più decisivo ai fini del conseguimento di un adeguato livello di competitività nell’area.
La ridistribuzione di risorse che ha avuto luogo grazie al diffondersi del welfare state e alle modalità di operare della finanza locale ha ridotto grandemente, in molti casi ha fatto scomparire, il divario rispetto al resto del Paese nell’ammontare delle risorse pro capite spese nel Mezzogiorno per il mantenimento delle amministrazioni o per le imprese che prestano servizi. In alcuni limitati casi la spesa pro capite è al Sud addirittura superiore a quella media del Paese.
Orbene, a parità di risorse spese deve corrispondere parità di qualità di servizio prestato. A tale fine devono concorrere una più pressante ed esigente domanda degli utenti e dei cittadini ed una azione di vigilanza, verifica e sollecitazione da parte dello Stato.
4. Quanto sopra è coerente con l’evoluzione che occorre dare ai nostri ordinamenti ed ai nuovi ruoli che lo Stato deve assumere nella promozione della efficienza del sistema e dell’efficacia dell’azione dei soggetti erogatori di servizi. Lo Stato ridimensiona il suo ruolo diretto nella gestione delle imprese, anche di quelle che prestano servizi di pubblico interesse. La «ritirata» dello Stato non deve risultare in un abbandono ma solo in una ridefinizione del suo ruolo: da gestore a regolatore, stimolatore, induttore di comportamenti efficienti ed equi.
La vigilanza sulle attività, ed il continuo confronto tra i costi unitari sostenuti nelle diverse aree, la definizione degli standard ai quali i servizi devono essere prestati, la verifica del grado con cui nelle varie realtà questi standard sono rispettati, costituiscono tutti nuovi compiti che lo Stato deve assumersi, affidandoli secondo i casi o alla amministrazione ordinaria o ad appositi organismi autonomi.
Un «nuovo ordine» di rapporti Stato-cittadino-imprese di servizi in questa direzione può dischiudere nuove prospettive per il conseguimento di quella parità di prestazioni a parità di oneri che, proprio nel caso del Mezzogiorno, rappresenta un obiettivo intermedio di primario interesse per la politica del suo sviluppo.
Lo stesso dicasi per quanto riguarda il rapporto Stato-autonomie.
Un programma di interventi nel Mezzogiorno che utilizzi le risorse comunitarie si presenta oggi essenzialmente come un programma di cofinanziamento. Ricordo che proprio l’intervento straordinario nacque negli anni cinquanta quale risposta alla prospettiva di utilizzare prestiti esteri (allora la Banca Mondiale) per lo sviluppo dell’area. Oggi debbono utilizzarsi risorse comunitarie: la condizione per l’utilizzo di quest’ultime è la «contestualità» dello stanziamento di somme complementari da parte delle amministrazioni nazionali o locali. Ciò comporta un adeguato sistema di gestione che va messo a punto.
Per necessità di chiarezza è innanzitutto indispensabile che ciascun ente locale iscriva nei propri bilanci con voce separata le somme destinate a complemento degli stanziamenti comunitari e che le amministrazioni dello Stato evidenzino, nel complesso delle somme destinate alle aree di particolare depressione, anche le somme non legate al finanziamento comunitario. Occorre poi necessariamente prevedere una possibilità di surroga da parte della amministrazione centrale delle amministrazioni locali inadempienti o ritardatarie. In ogni caso occorre una continua possibilità di spostare risorse da obiettivi sui quali si è in ritardo a obiettivi perseguibili.
Senza questo nuovo ordine, l’intervento rischia di essere inefficace ed incapace di utilizzare le risorse disponibili. E tanto più preoccupante sarebbe questa prospettiva, se si considera che il Mezzogiorno, a seguito degli accordi di Edimburgo, è già stato escluso dall’insieme del sistema delle aree destinatarie del fondo di coesione. Tale «declassamento», come è noto, ha comportato una minore possibilità di uso di sussidi e l’abbattimento del valore anche delle risorse «ordinarie» destinate dalla Comunità alle politiche regionali.
Le considerazioni già svolte ci riportano alla necessità di chiarezza circa il modo con cui si ritiene di dover applicare in Italia il principio di sussidiarietà.
La constatazione che molte attività di interesse pubblico possano essere svolte con più efficienza da organismi decentrati, sia che si tratti di istituzioni (enti locali) che di amministrazioni o di imprese deve portare al decentramento. Ciò però in nessun modo deve significare «separazione», distacco e abbandono da parte della amministrazione centrale. Laddove ciò avviene, e la nostra esperienza è ricca di esempi, si rischia solo la riproduzione e la moltiplicazione delle inefficienze.
Le istituzioni centrali dello Stato hanno una precisa responsabilità. Le funzioni di monitoraggio, di coordinamento, di subordinazione della messa a disposizione di risorse centrali al rispetto di standard di efficienza, gli eventuali poteri di surroga, sono tutti complementi necessari perché al rapporto tra Stato e autonomie e tra Stato ed erogatori di servizi di pubblica utilità si dia un ordinamento compiuto.
La creazione di questo ordinamento, che è nell’interesse comune, può offrire un punto di riferimento importante per la ricostruzione unitaria del Paese.