Relazione al convegno del 16 dicembre 1996, organizzato dalla Svimez
in “L’Unificazione economica dell’Italia”
Ed. Il Mulino, 1997, pagg. 109-117
1. È bene ancora una volta precisare che quello di cui si è occupata la SVIMEZ nei cinquant’anni della sua storia è uno squilibrio territoriale nel senso dell’economia dello sviluppo. E cioè quello squilibrio che deriva dal fatto che un’area di un’economia aperta partecipa in troppo modesta misura all’evoluzione del mercato cui essa appartiene.
In grandi economie mature possono darsi differenze tra regioni diverse nel reddito pro capite; differenze anche profonde nel reddito pro capite sono però compatibili con un elevato grado di integrazione e non necessariamente rivelano l’esistenza di un problema di sviluppo.
Il più significativo dato rivelatore dello squilibrio territoriale è in questo caso la dimensione assunta e la dinamica del complesso delle attività produttive di mercato aperto, di quelle cioè che devono competere con l’esterno e che non sono protette dai costi di trasporto (1).
Orbene, la dimensione assunta da queste attività nel Mezzogiorno è ancora troppo modesta rispetto alle risorse disponibili nell’area. L’economia del Mezzogiorno non è sufficientemente integrata nell’economia aperta cui essa appartiene.
(1) Si dà con ciò per scontato che le attività che per loro natura o per gli elevati costi di trasporto sono legate alla domanda locale trovano nello sviluppo del reddito dell’area sufficienti condizioni di crescita.
2. L’attuale apparato produttivo di mercato aperto è stato recentemente ridimensionato a seguito delle profonde ristrutturazioni che hanno interessato anche attività realizzate nel corso dei decenni precedenti. Ridimensionamenti e ristrutturazioni hanno coinvolto la petrolchimica, la siderurgia, la metallurgia, ecc. Il fenomeno ha interessato questi settori in tutta Europa. Il loro ridimensionamento ha coinciso con un mutamento profondo nelle politiche adottate per lo sviluppo dell’area. Nel Mercato unico europeo, pur essendo ammesso un contributo all’avvio delle attività produttive e limitati incentivi sui costi, non è più ammesso il sostegno in via continuativa delle perdite di gestione attraverso sovvenzioni. Invero il Mezzogiorno ritardò rispetto al resto d’Europa queste ristrutturazioni. Che si siano attuate è un fatto positivo. Il protrarsi di un’economia industriale costantemente sovvenzionata avrebbe riportato indietro il Mezzogiorno di nuovo verso il primato del patronato politico rispetto all’accettazione delle regole di mercato.
Queste ristrutturazioni non devono portare alla conclusione che lo sviluppo precedente fosse sbagliato. Sbagliato sarebbe stato protrarre nel tempo la sopravvivenza di impianti non economici; l’industrializzazione in un’economia aperta deve considerare che ogni iniziativa è sottoposta alla competizione. Anche altre economie europee, come la Spagna, che hanno promosso investimenti in settori manifatturieri diversi, vivono oggi un periodo di transizione che comporta il loro ridimensionamento. L’industrializzazione quindi non fu sbagliata, fu insufficiente. Alla chiusura di questi impianti e al loro ridimensionamento non corrispondevano adeguate alternative in altre attività.
3. Non è il caso di ripercorrere l’intera storia delle politiche di industrializzazione di questi decenni passati. Un aspetto però pare utile sottolineare. Lo esprimerei nella forma della comoda mitizzazione dell’intervento straordinario. L’intervento straordinario ha svolto un ruolo di primaria importanza: con esso si mise a disposizione del Mezzogiorno un contingente di capacità progettuali e di iniziativa sia nel campo delle infrastrutture che nel campo industriale attraverso le partecipazioni statali. Dall’intervento straordinario giunsero forti impulsi e sollecitazioni che dovevano essere raccolti da tutte le restanti attività private e di pubblica amministrazione. La società meridionale, la società politica italiana in genere, finirono invece con l’attribuire al solo intervento straordinario l’azione di rinnovamento. Esso fu visto non come ausilio, ma come il solo strumento, non come un complesso di risorse aggiuntive, ma come le sole risorse destinate a promuovere lo sviluppo, non come un punto di riferimento per raccordare e rendere omogenee tutte le restanti azioni ordinarie, ma anche come schermo e alibi per con sentire la prosecuzione di azioni ordinarie di tipo tradizionale. Mancò il concorso di intendimenti tra tutti i soggetti che operavano nel Mezzogiorno.
4. Orbene, dobbiamo dare per scontato che in una realtà regionale non sviluppata l’azione pubblica che deve avere un orientamento mirante a creare lo sviluppo, inevitabilmente debba essere accompagnata da un’azione avente funzione per così dire protettiva delle realtà esistenti. Ciò è tanto più vero in un sistema politico democratico. Solo un sistema totalitario può imporre che l’azione pubblica sia interamente orientata a una funzione propulsiva, innovativa e di rottura, mettendo in secondo piano la necessità di provvedere al supporto di una società non ancora avviata allo sviluppo. Nelle aree meno sviluppate, poi, l’azione per così dire «protettiva» tende a diventare azione «regressiva». In queste aree infatti la cura della società esistente può portare a difendere nel tempo interessi, scelte, politiche in contrasto con quelle richieste da una coerente politica di sviluppo.
L’intensità di una politica dello sviluppo di un’area arretrata è quindi data dalla misura relativa dell’azione propulsiva e di rottura rispetto all’azione protettiva e di tutela. Ed è altrettanto rilevante il grado con cui l’azione protettiva e di tutela si sviluppano secondo lince convergenti con le necessità dello sviluppo o secondo linee divergenti, antagonistiche rispetto alle necessità dello sviluppo stesso. Negli anni passati si può essere tentati di dire che l’azione propulsiva è stata affidata unicamente all’intervento straordinario e quindi ha assunto una misura troppo modesta, mentre tutta la restante azione ha assunto il carattere di un’azione protettiva e di tutela e purtroppo in moltissimi casi carattere regressivo e divergente rispetto alle necessità di un’evoluzione nel senso dello sviluppo.
5. Nel corso degli anni più recenti è stato demolito gran parte dell’impianto rappresentato dall’intervento straordinario, le incentivazioni sono state ridotte, l’azione delle industrie di Stato ricondotta al principio dell’economicità di gestione. Contemporaneamente alla contrazione del sistema di interventi straordinari realizzati dallo Stato si è avuto nel nostro ordinamento un vastissimo decentramento di poteri verso le Regioni e le amministrazioni locali in genere, in tutti i campi rilevanti ai fini della gestione del territorio e della promozione delle risorse locali. Con un salto improvviso le amministrazioni locali, avvezze a considerare delegata ad altre istituzioni la promozione dello sviluppo, si sono ritrovate sole ed esclusive titolari delle principali competenze per la gestione e la valorizzazione del territorio e delle risorse dell’area. Si è giunti a uno stallo. Il dato più significativo a qualificarlo è l’elevato ammontare di risorse disponibili per il Mezzogiorno, sia di provenienza interna che di provenienza comunitaria, che il sistema delle istituzioni locali non è in grado di utilizzare.
6. Dobbiamo oggi prendere atto delle ridotte possibilità di attivare strumenti di sostegno allo sviluppo delle attività economiche che ci derivano dalle regole europee. Dobbiamo prendere atto anche delle nuove regole che, sempre per l’appartenenza al mercato unico, devono essere rispettate dalle pubbliche amministrazioni nel momento in cui realizzano iniziative, acquistano servizi, danno attività in concessione. Il tessuto di rapporti privilegiati tra diversi enti, che era nelle consuetudini del passato, è sostituito dalla regola dell’appalto e del confronto tra concorrenti.
Non staremo ad elencare ancora una volta tutte le condizioni esterne che possono rendere conveniente l’attività imprenditoriale e la competitività di mercato, in primo luogo le dotazioni infrastrutturali che ci paiono senz’altro necessarie, ma non sempre sufficienti, come dimostra lo scarso sviluppo che si riscontra in alcune aree del Mezzogiorno pur dotate di un ampio sistema di infrastrutture. Citiamo solo brevemente la questione del costo del lavoro, per ricordare ancora una volta che il Mezzogiorno non può puntare comunque su divari nel costo del lavoro paragonabili a quelli che si riscontrano con i paesi emergenti. Un più basso costo del lavoro può rappresentare un importante fattore solo se è parte di un sistema di azioni locali convergenti verso la creazione di condizioni favorevoli all’esercizio dell’attività produttiva. Altrettanto importanti sono l’elasticità nei rapporti di lavoro, l’ampliamento della gamma delle possibilità di instaurare rapporti di lavoro con una pluralità di strumenti, in un mercato che sta subendo evoluzioni continue sempre più lontano dal mercato del lavoro caratterizzato dal predominio della grande manifattura e della lavorazione in serie. E auspicabile che tale elasticità sia effettiva e che cioè la moltiplicazione delle possibilità di instaurare rapporti di lavoro non sia accompagnata da una eccessiva rigidità nelle procedure amministrative e contrattuali.
Un terzo aspetto merita poi di essere richiamato: quello del carico fiscale, diretto e indiretto, sulle imprese, che in Italia è tra i più elevati d’Europa e che le incentivazioni in essere non riconducono ad un livello confrontabile con quello di altri paesi della Comunità. La questione assume carattere prioritario, compatibilmente con l’azione di risanamento del bilancio pubblico.
7. La ridotta tastiera di strumenti diretti alla promozione industriale fa emergere ancora di più come l’azione di promozione sia affidata alle capacità, alle iniziative, al modo di operare dei soggetti cui compete la responsabilità della gestione delle risorse territoriali e umane e quindi in particolare dell’istituzione delle Regioni e degli enti locali che ne hanno ormai l’esclusiva titolarità.
Più rilevante ancora della presenza di questa o quella dotazione fisica è la presenza di soggetti, che gestiscono il territorio e i servizi, capaci di operare con decisioni, progettazioni, esecuzioni effettuate secondo qualità e tempi in sintonia con le esigenze del mondo dell’impresa competitiva. Sempre più l’attenzione deve rivolgersi a considerare la realtà locale al di là degli aspetti fisici, morfologici o demografici quale sistema dei soggetti responsabili di azioni, interventi, gestioni. La geografia del territorio ai fini dello sviluppo coincide sempre più con la mappa dei soggetti che in esso operano. Per lo sviluppo dell’attività imprenditiva è rilevante che tutte le altre realtà, in particolare quelle dell’amministrazione pubblica, si muovano in convergenza di intenti e di interessi. Nel caso specifico del Mezzogiorno è più che mai importante che l’amministrazione ordinaria accresca le sue capacità per lo svolgimento di quell’azione propulsiva cui non è stata abituata e che era demandata all’intervento straordinario; ad un tempo che la sua restante azione protettiva delle realtà locali sia orientata verso azioni convergenti con quella propulsiva. Siffatta evoluzione non è certo di semplice realizzazione e tanto meno lo è in una realtà locale dove interessi, rapporti e consuetudini tradizionali possono ancora sollecitare comportamenti nelle amministrazioni locali, inadeguati o al limite regressivi.
La promozione dello sviluppo per l’unificazione economica d’Italia riporta in primo piano il problema dell’ordinamento istituzionale amministrativo.
Occorre più che mai tenere presente questo aspetto soprattutto nel momento in cui il Paese si avvia ad un ulteriore decisivo passo verso il decentramento di competenze legislative amministrative.
Appare più che mai necessario che le riforme istituzionali, in particolare il decentramento e la costruzione di un sistema federale procedano avendo tra i loro obiettivi la funzionalità ovvero la capacità di funzionare del nuovo ordinamento in relazione agli obiettivi della società e dell’economia italiana e non siano soltanto il frutto di un fervore antistatale e di un pregiudizio localistico. Chi crede nella vera e durevole autonomia locale deve porsi innanzitutto il problema, oltre quello di decentrare competenze, di realizzare le condizioni necessarie perché le funzioni decentrate possano ricomporsi in un sistema decisionale efficace ai fini della promozione del territorio e dell’economia.
8. Analoga fu la preoccupazione di quanti da Francesco Saverio Nitti a Beneduce a Saraceno si posero il problema dello squilibrio economico del Paese. Essi proposero strumenti nuovi per l’azione pubblica, essenzialmente nella forma di un ordinamento speciale fatto di leggi speciali e istituti speciali da affiancare all’amministrazione ordinaria considerata inadeguata. Nacquero così gli enti pubblici economici, le leggi sugli incentivi, l’istituto della concessione financo della committenza, gli enti delle partecipazioni statali, la Cassa per il Mezzogiorno, ecc.
Nella continuità di pensiero con quella cultura economica dobbiamo oggi, rinunciando alla formazione di un’amministrazione parallela, concentrare il nostro contributo di riflessione e proposta sulla evoluzione delle amministrazioni ordinarie ed in particolare sul nuovo assetto istituzionale Stato Regioni Province Comuni ed organi intermedi e composti.
Ciò è tanto più necessario visto che il bilancio che può essere fatto sulle modifiche all’ordinamento già realizzate, con la costituzione delle Regioni e le varie leggi di decentramento e programmazione, non può dirsi del tutto positivo. Si sono manifestati seri problemi di funzionalità per risolvere i quali non basta proporre ulteriori decentramenti, senza affrontare anche alcune questioni di fondo del sistema che si vuol costruire.
9. Sulla base dell’esperienza compiuta tre ci paiono i nodi da affrontare.
In primo luogo ricordiamo la frequente applicazione nel nostro ordinamento del principio della separazione tra funzioni di indirizzo e funzioni di attuazione. Si tratta di un assioma condiviso da molti cultori del diritto amministrativo, ma che lascia invero assai perplessi molti tra coloro che hanno diretta esperienza amministrativa nonché i cultori della scienza del governo e dell’amministrazione. Se può essere utile, su un piano puramente logico-conoscitivo, separare in un’attività le azioni dall’indirizzo seguito nello svolgerle, non ne segue che sia opportuno proporre che i due momenti siano separati e domiciliati in due istituti diversi. La separazione tra chi «formula» gli indirizzi e chi li «attua» dà origine a soggetti dotati di grande potere e scarsa responsabilità e appare coerente con un modello autoritario dell’organizzazione e non liberale. Altro è chiedere a chi ha la responsabilità delle azioni di esplicitare gli indirizzi che intende seguire, altro è vederli formulati da chi non è titolare dell’azione. Come tutti i modelli astratti ed autoritari conduce poi ad un paradosso: poiché al dunque è il responsabile dell’azione a possedere la conoscenza e la competenza a progettare e a fare, è evidente la sua posizione di forza, propulsiva o paralizzante, rispetto al soggetto astrattamente responsabile del solo indirizzo. Ne segue in ogni caso una struttura fondata sul conflitto tra istituzioni, piuttosto che un ordinamento fondato sulla cooperazione tra istituzioni.
In secondo luogo, ricordiamo che il rapporto tra istituzioni di diverso livello Stato Regioni Province Comuni è oggi regolato da un sistema di leggi comunemente dette di programmazione. Esse sono all’origine di alcune tra le maggiori disfunzioni del nostro sistema decisionale. Queste leggi definiscono, di solito, un complesso meccanismo di rapporti e passaggi intermedi, mirante alla formazione di cosiddetti piani o programmi aventi carattere generico e sconnessi dalla concreta esistenza di progetti. Per contro, esse prevedono meccanismi, anch’essi assai complessi, per la cosiddetta programmazione delle risorse, che in realtà assume la forma di una pura prenotazione di risorse da parte dei vari soggetti. Anche la prenotazione delle risorse ha luogo a prescindere dalla esistenza di progetti. Essa dà luogo ad una competizione politica violenta, alla quale segue sovente l’inazione. L’accumularsi di ampie disponibilità non utilizzate non è che la conseguenza di questo impianto. Questa che potremmo chiamare la «programmazione degli assessori al bilancio» è comunque fonte di distorsioni profonde e di deformazioni nei comportamenti: una pletorica attività amministrativa assume carattere di priorità rispetto a quella rappresentata dalla cura delle decisioni definitive, delle progettazioni, delle esecuzioni.
Non si forma in tal modo quella «cultura del progetto» che è alla base di ogni moderna amministrazione.
Terzo elemento degno di nota è la presenza nel nostro sistema amministrativo di un concetto di coordinamento delle azioni tra vari soggetti responsabili anch’esso quanto mai astratto. Si prevede normalmente un coordinamento tra soggetti senza precisare i poteri del soggetto coordinatore. L’auspicato coordinamento ha difficilmente luogo e ciò è fonte di disfunzioni, soprattutto nella gestione del territorio che richiede, come è ben noto, azioni comuni e coerenti.
10. Sono state formulate di recente da parte del Ministro per la Funzione Pubblica importanti disegni di legge che riguardano sia il sistema delle autonomie locali e il decentramento amministrativo, sia il riordino delle competenze delle Regioni e dell’amministrazione centrale. Per quanto importanti, non sempre affrontano adeguatamente le suddette questioni. Ad esempio, l’avvio del cosiddetto federalismo fiscale, e l’auspicata maggiore diretta disponibilità di risorse da parte delle Regioni, non sono accompagnati da una modifica del sistema della programmazione. Il rapporto tra le Regioni e gli altri enti locali rischia di riprodurre, quindi, con tutte le disfunzioni che gli sono proprie, il rapporto attualmente esistente con l’amministrazione centrale dello Stato. Un intervento al riguardo pare invece indispensabile.
Un’amministrazione fondata sulla «cultura del progetto» deve essere costituita da istituzioni capaci innanzitutto di rilevare le esigenze e di tradurle in progetti concreti, agendo singolarmente o in forma associata o in cooperazione con le altre istituzioni titolari delle competenze complementari. È in relazione a queste proposte progettuali che deve aver luogo il concorso per ottenere le necessarie risorse.
Sempre ai fini di una efficace gestione del territorio è importante che le competenze decentrate possano ricomporsi in soggetti dotati di adeguate capacità di cooperazione decisionale e progettuale e di concreto coordinamento.
Troviamo a tale riguardo, nella legislazione in essere ed in quella proposta, due spunti e suggerimenti utili.
Il primo ci può venire dalla legge 183 altrimenti detta della difesa del suolo. Essa non si limita a ridefinire le diverse competenze relativamente ai corsi d’acqua e alle aree fluviali, come fanno altre leggi di decentramento, ma contestualmente istituisce anche le cosiddette autorità di bacino cui partecipano rappresentanti del governo centrale e delle amministrazioni regionali e locali. Esse sono dotate di strutture tecniche capaci di rilevazioni, studi, verifica dei progetti, elaborazione di proposte per normative e regole di assetto del territorio.
Un secondo suggerimento ci viene dal disegno di legge proposto dal governo riguardante la revisione della legge 142 sulle autonomie comunali. Si propone, in particolare, di innovare il procedimento per la formazione di aree e comuni metropolitani. Si prevede la formazione iniziale di Conferenze tra Comuni, quale atto iniziale per l’avvio della costituzione di nuovi organismi metropolitani. Anche in questo caso la norma si premura di dotare la Conferenza di contenuti e strumenti tali da renderla centro attivo di elaborazione di proposte e di coordinamento. Sono due esempi importanti di quella indispensabile ricucitura in un sistema di centri decisionali adeguati delle competenze che vengono decentrate a Regioni ed enti territoriali.
Ci si chiede: perché solo per le aree metropolitane e per i fiumi? Perché non prevedere l’istituzione, con il concorso delle diverse amministrazioni centrali, regionali e locali, di «Autorità di Bacino per la promozione dello sviluppo» almeno nelle aree meno favorite e da industrializzare?
Cultura del progetto e cooperazione debbono essere più precisamente affermate come principi ispiratori della nuova riforma. Confermato l’impegno alla solidarietà, è tutto il Paese e non solo la sua parte non sviluppata che necessita di un federalismo cooperativo e non di un federalismo delle derive istituzionali e dei conflitti.