L’11 luglio 1996, a Roma, la SVIMEZ ha presentato il «Rapporto 1996 sull’economia del Mezzogiorno».
Vengono qui di seguito riprodotti i testi degli interventi del Presidente della SVIMEZ, Avv. Massimo Annesi, del Direttore della SVIMEZ, dott. Salvatore Cafiero, dell’Ing. Paolo Baratta, del Prof. Antonio Pedone, della Prof. Maria Teresa Salvemini, del Ministro del Lavoro e della Previdenza Sociale, On. Tiziano Treu e del Sotto segretario al Bilancio, On. Isaia Sales.
Obiettivo primario: l’efficienza delle Amministrazioni locali
Già nella presentazione del Rapporto SVTMEZ dello scorso anno ebbi a sottolineare la centralità della questione dell’efficacia e dell’efficienza degli organi dell’amministrazione locale.
Ebbi in particolare a dire che ben difficilmente sono oggi identificabili per l’area meridionale singoli interventi (opere, infrastrutture, ecc.), tanto decisivi per il futuro sviluppo dell’area quanto lo è l’innalzamento dell’efficacia e dell’efficienza amministrativa delle istituzioni del governo locale, dalle quali dipende la gestione del territorio, la valorizzazione delle risorse presenti, la gestione di importanti servizi, la progettazione e la realizzazione della maggior parte delle opere utili a qualificare l’area per un moderno sviluppo.
Ebbi anche ad elencare una serie di ritardi, alcuni particolarmente gravi, come nel caso delle risorse idriche, nell’attuazione di leggi, nell’avvio delle progettazioni e nella esecuzione degli interventi da parte degli enti regionali e locali, ritardi cui va attribuito in gran parte il divario accumulatosi tra stanziamenti di risorse nel bilancio dello Stato e attuazione degli interventi.
Ebbi a lamentare una situazione paradossale: il modesto contributo dell’azione pubblica all’arricchimento della dotazione dell’area, non deriva tanto dalla contrazione delle disponibilità di bilancio, che pur è in atto nella più severa gestione delle finanze pubbliche, quanto dalla ancor più contratta capacità di azione dei soggetti responsabili.
Lo scarso utilizzo delle risorse messe a disposizione dalla UE non è che Ia più imbarazzante delle conferme di quanto detto.
Ostacoli all’adozione di misure e investimenti straordinari
In siffatta situazione riemergono di quando in quando suggerimenti ad adottare, per l’accelerazione dell’azione pubblica, vie brevi, scorciatoie, procedure straordinarie.
Chi avanza siffatte proposte concorre a deviare l’attenzione dai veri problemi e diffonde l’illusione sulla praticabilità di soluzioni legislative o amministrative che in realtà contrastano con i principali vincoli comunitari.
Non tutti sembrano avere ancora preso atto compiutamente degli impegni che ci derivano dal completamento del mercato comune e dal nuovo patto che lega i paesi europei.
La situazione si è evoluta notevolmente rispetto alla prima fase di attuazione del mercato comune. Ricordiamo tutti che, nel 1957, al Trattato di Roma fu allegato un protocollo Mezzogiorno.
Lo spirito con cui fu definito quell’allegato era abbastanza chiaro anche se non espresso in forme precise. Era detto che, nel confermare la comune volontà di realizzare un unico mercato, si riconosceva la peculiarità della situazione del Mezzogiorno. Ancorché non fosse prevista una esplicita facoltà di deroghe alle regole comuni, veniva descritta, con implicito riconoscimento di compatibilità, la politica del Governo italiano a favore dell’area.
Fu grazie anche a quell’allegato che l’Italia poté difendere nel tempo un intervento straordinario nel Mezzogiorno che era straordinario da molti punti di vista e in particolare Io era rispetto alle regole del mercato comune, regole che nel frattempo venivano via via tradotte in specifiche discipline.
Formavano l’intervento straordinario: la definizione di un ammontare di risorse addizionali da spendere nell’area, un variegato sistema di incentivi all’industria, una riserva alle produzioni locali di una quota della domanda pubblica, l’azione di un apparato di imprese aventi lo Stato come azionista di controllo, disposto ad accollarsi sovente le perdite delle gestioni. Straordinario era però anche un complesso di strutture normative e procedure dell’amministrazione pubblica. Tra queste, la diffusa attribuzione a terzi di funzioni tipiche della stessa amministrazione pubblica, attribuzione attuata attraverso leggi, nonché la diffusione della trattativa privata nell’attribuzione di incarichi e nell’acquisizione di prestazioni. Questo sistema, unitamente all’organo speciale costituito per favorire gli interventi nell’area (la Cassa), dava luogo ad un vero e proprio ordinamento amministrativo speciale.
Con gli accordi di Milano ed il Trattato di Maastricht fu segnata una svolta decisiva. Questo Trattato viene oggi richiamato con grande frequenza in relazione alle scadenze fissate per l’unione monetaria; ciò non deve farci dimenticare gli altri altrettanto rilevanti impegni che in esso furono fissati: gli impegni al completamento del mercato unico.
Gradualmente negli anni e marcatamente con questa nuova pattuizione si è affermato il principio generale della non ammissibilità di deroghe ai principi del mercato unico con le sole eccezioni delle misure previste espressamente nella politica regionale comune.
Sono note le implicazioni per quanto riguarda la strumentazione straordinaria di promozione industriale, che dovette essere profondamente ridimensionata. Non meno rilevanti sono però le implicazioni per ciò che attiene le modalità operative delle amministrazioni pubbliche. La concessione a terzi di compiti e funzioni dell’amministrazione, l’acquisizione dall’esterno di prestazioni e servizi sono certamente ammessi ma ad una condizione: che nell’attribuirli ai terzi si rispettino le regole del mercato unico e cioè lo si faccia attraverso bandi o trattative aperte ad una pluralità di concorrenti.
Si tratta di mutamenti rilevanti, tenuto conto dell’estensione che aveva assunto l’amministrazione parallela e della scarsa consuetudine ad adottare e gestire gare e procedure concorrenziali. Buona parte delle presenti difficoltà delle amministrazioni pubbliche, in particolare locali, sono riconducibili al fatto che molto spesso oltre ad essere scarsamente dotate delle capacità a svolgere direttamente alcune funzioni, esse incontrano difficoltà anche nell’attribuire queste funzioni a terzi nel rispetto delle modalità richieste dalle nuove regole. Il rispetto di queste regole richiede infatti che l’amministrazione sia in grado di svolgere tutte le funzioni tipiche di una qualificata committenza e non che abdichi alla funzione di committenza come era implicito in molti casi nel sistema delle concessioni. In particolare l’amministrazione deve preliminarmente operare una serie di scelte, perfezionare una serie di decisioni, esplicitare i requisiti del progetto, dell’opera, del servizio oggetto del bando con il quale si chiamano i concorrenti al confronto. Si può dunque discutere se e fino a che punto un’amministrazione locale debba dotarsi di proprie capacità dirette per tutte le azioni previste dalle loro competenze, e fino a che punto invece non sia più conveniente che essa si rivolga all’esterno. Resta il fatto che un’amministrazione non può non mettersi in condizione di saper gestire le fasi operative e decisionali dell’applicazione delle nuove regole, nel momento in cui ricorra a questa seconda soluzione.
Credo sia utile che da questa sede giunga alle amministrazioni un forte richiamo in tal senso, e a recuperare rapidamente il tempo già perduto.
Se non vi può essere disaccordo sulla necessità che le amministrazioni elevino rapidamente il livello della loro gestione a quello richiesto dalle nuove regole, e sul fatto che siano da escludere ordinamenti straordinari, qualcuno può ancora ritenere utile proporre per singole azioni specifiche l’adozione di procedure «eccezionali».
Nell’ambito della legislazione per la protezione civile esiste una procedura che consente al Governo, previa la dichiarazione di una situazione di emergenza, di procedere alla nomina di commissari, attribuendo ad essi poteri straordinari, financo quelli di derogare alle leggi e alle norme in vigore. Tale strumento, adottato con qualche frequenza nel corso degli anni recenti in casi di emergenza sanitaria, è stato applicato anche a situazioni di crisi nella gestione del territorio e dell’ambiente: nel campo della gestione dei rifiuti (Milano), della gestione delle risorse idriche (Sardegna), ecc.
Invero i casi affrontati con questi provvedimenti si caratterizzavano non tanto per l’emergere di fenomeni imprevisti e tali da mettere in difficoltà le normali capacità delle strutture esistenti, quanto piuttosto a seguito della constatazione che la ordinaria attività amministrativa non era in condizione di provvedere a normali interventi. L’attribuzione di funzioni di commissario e di poteri straordinari venne sovente richiesta dalle stesse autorità locali allo scopo di superare varie difficoltà di ordine politico locale, conflitti paralizzanti, difficoltà nell’adozione di provvedimenti.
Per quanto si possa immaginare di seguire queste vie, è evidente che ci si dovrà limitare a casi particolari, la loro adozione deve essere pur sempre fondatamente motivata dalla presenza di una situazione critica.
Resta poi da considerare il non sempre facile esito di queste misure eccezionali. Sono molti i casi in cui le misure prese dai commissari sulla scorta delle facoltà di deroga alla normativa corrente loro concessa hanno dato adito a ricorsi e a interventi sospensivi della magistratura amministrativa con risultati non certo in armonia con quell’accelerazione delle decisioni che si voleva conseguire.
La scarsa praticabilità dei poteri sostitutivi
Possibilità di azioni straordinarie sono previste in alcune leggi di settore, in particolare in quelle che disciplinano il decentramento delle competenze alle amministrazioni locali, o la gestione di fondi. È previsto al loro interno che il Governo, in caso di ritardo da parte dell’amministrazione locale nell’adozione di particolari provvedimenti rispetto a specificate scadenze temporali, possa esercitare poteri sostitutivi, possa cioè adottare quelle decisioni, dar corso a quelle azioni.
All’atto pratico questo strumento si dimostra scarsamente praticabile, e di non facile adozione. Innanzitutto è sovente complessa e tortuosa la via attraverso la quale si giunge a riconoscere formalmente la facoltà di intervento sostitutivo (concerti, pareri della stessa conferenza Stato-Regioni, ecc.). In secondo luogo perché all’approssimarsi delle scadenze previste nelle leggi, il cui superamento consentirebbe l’avvio dell’esercizio dei poteri esecutivi, sale la pressione da parte del Parlamento per l’introduzione anche con provvedimenti d’urgenza di modifiche alle leggi e di proroga di quegli stessi termini temporali.
Più in generale si è di fronte a difficoltà oggettive di natura politica e pratica.
Si consideri che quando ci si trova di fronte a casi di inadempienza delle amministrazioni nel provvedere ad erogare un particolare servizio al quale si ritiene che il cittadino abbia diritto, l’eventuale intervento sostitutivo acquista una sua legittimazione politica quale atto di tutela straordinaria di diritti dei cittadini. In tali casi è noto e generalmente condiviso ciò che deve essere fatto e palese la carenza dell’azione ordinaria locale.
Ma quando ci si trova di fronte a provvedimenti di carattere generale attinenti la gestione del territorio – si pensi alla definizione di ambiti territoriali, alla ripartizione delle risorse, alla formazione di nuovi organi o strutture dell’amministrazione locale per lo svolgimento di nuove funzioni delegate – o si tratti di scegliere tracciati di strade, ubicazioni di opere idrauliche, sedi per le discariche, ecc., si è di fronte alla necessità di operare scelte per il futuro. In tutti questi casi, l’esercizio del potere sostitutivo, oltre ad essere di per sé molto più complesso, si presenta non tanto come atto di tutela di diritti mal rispettati dei cittadini, ma piuttosto come atto di ingerenza nelle sovranità locali, come atto di usurpazione delle loro competenze.
Ci si trova infatti in una situazione nella quale il potere è stato attribuito all’amministrazione locale. Ben diverso sarebbe il caso in cui il potere fosse in capo allo Stato e all’amministrazione locale fosse stato decentrato, attraverso una delega, il compito di attuazione. In tal caso, la constatazione di ritardi o di inadempienze potrebbe essere facilmente seguita da provvedimenti di avocazione all’istituzione superiore delegante. Dal momento che invece la sovranità è stata decentrata, più complesso e politicamente difficile diviene l’esercizio della funzione sostitutiva.
Si aggiunga ancora che per l’esercizio delle funzioni sostitutive di solito occorre disporre di competenze varie, anche quindi di competenze diverse e ulteriori rispetto a quelle per le quali è esercitabile la funzione sostitutiva. Le ulteriori competenze necessarie restando in capo ad amministrazioni locali, l’azione sostitutiva di fatto non può essere esercitata. Citiamo da ultime le difficoltà di ordine pratico che insorgono nei casi in cui, per esercitare una funzione sostitutiva, occorre disporre di un apparato amministrativo specialistico; dopo i decentramenti l’amministrazione centrale si trova spesso ormai svuotata di queste strutture. Valga l’esempio del recente decreto con il quale si è resa possibile l’assunzione di un contingente di ingegneri presso il Ministero dei Lavori pubblici proprio per venire incontro alla carenza di personale tecnico di fronte al programma di finanziamento straordinario per opere idriche cofinanziato dalla UE, e al solo fine di aiutare le amministrazioni locali nella messa a punto dei progetti che risultassero carenti.
In conclusione, per tutti i motivi sopradetti appaiono chiari i limiti assai ristretti e circoscritti entro i quali è possibile ed utile far ricorso a procedure straordinarie. Ed è per tutti questi motivi che la generalizzata elevazione della ordinaria capacità decisionale e amministrativa delle amministrazioni locali appare, oltre che urgente, anche senza sostanziali alternative.
La gestione dei poteri decentrati
Ricordiamo ancora una volta che in tutte le materie riguardanti il territorio, l’ambiente, le infrastrutture, è stato attuato un vasto decentramento di competenze e sovranità. Sono ormai numerose le leggi che sottraggono queste sovranità allo Stato e definiscono i principali indirizzi per il processo con cui tali competenze devono essere assunte da parte delle amministrazioni locali. Ma alle deliberazioni del centro non corrisponde un’adeguata attuazione da parte delle amministrazioni destinatarie delle competenze. In molte materie l’amministrazione centrale non ha più il potere e l’amministrazione locale non ha ancora la capacità di esercitarlo. E dunque perché meravigliarsi della relativa lentezza dell’azione pubblica? Su questo aspetto della vita nazionale sembra esservi scarsa consapevolezza anche ai livelli qualificati della pubblica opinione. In tal senso può stabilirsi una certa similitudine tra le prese di posizione che si ascoltano al Sud e quelle che con sempre maggior violenza sono espresse al Centro-Nord. Qui si chiedono interventi che non sono più nella competenza del Governo centrale, là si esasperano lagnanze e insofferenze verso il centro per questioni che sono ormai esclusiva competenza delle amministrazioni locali.
L’attuazione del decentramento richiede che localmente siano approvate leggi regionali, che siano formati gli apparati amministrativi adeguati, che si formulino gli indirizzi, che si compiano le scelte, che si dirimano i conflitti.
Pensiamo al caso dell’acqua. Con la Legge Galli si è praticamente sancita in via definitiva la sovranità locale sulla gestione delle risorse idriche, e sono state tracciate le linee che gli enti locali dovranno seguire per favorire la formazione e la diffusione di un moderno ed efficiente sistema di imprese di gestione. Ebbene, al centro è rimasto poco da fare per adempiere alle scarse competenze residue mentre localmente si procede con lentezza. Lo stesso dicasi per le leggi di tutela del territorio; nelle Regioni meridionali non sono operanti le previste strutture amministrative (Autorità di bacino).
Un paese senza progetti
La più vistosa delle carenze è, dunque, l’assenza di progetti. Il Paese in genere è privo di progetti, il Mezzogiorno in particolare è privo di progetti. A tutt’oggi disponiamo di più risorse di quanti siano i progetti definiti.
E stato detto anche a questo proposito che vi è un problema di procedure da accelerare, e che le conferenze di servizio, strumento principale del coordinamento delle decisioni delle diverse amministrazioni, funzionano poco efficacemente. La verità è che le conferenze di servizio tardano ad essere convocate per la mancanza di progetti, per la loro ancora insufficiente definizione. Molto spesso la lamentela sulla lunghezza delle procedure altro non è che un alibi, che nasconde le insufficienze nelle decisioni e nello sviluppo dei progetti.
II piano concordato in sede UE nell’ambito del Quadro Comunitario di Sostegno prevede una somma complessiva pari a circa 4.500 miliardi per opere idriche nelle regioni meridionali. In un anno di lavoro il Ministero del Lavori pubblici, incaricato del coordinamento, è riuscito ad individuare presso le autorità locali competenti progetti cantierabili per un ammontare di soli 1.000 miliardi. Si corre spesso il pericolo di perdere le somme messe a disposizione dalla comunità, quando è noto che se si disponesse di progetti sarebbe possibile ottenerne in maggior misura.
Da cosa deriva questa scarsa capacità di predisporre progetti? Da molte cause ovviamente, ma in particolare dalle consuetudini con cui le amministrazioni locali hanno sempre gestito il rapporto con quella centrale. Il rapporto con il centro si esprimeva essenzialmente quale momento di accaparramento di risorse. Impegno primo è sempre stato quello di ottenere l’attribuzione alla propria regione di un’elevata quota. Le leggi settoriali e di programmazione hanno sempre consentito che l’attribuzione delle risorse potesse aver luogo senza che vi fossero avanzati livelli di progettazione. Le progettazioni potevano essere rinviate anche a scadenze lontane. Questo vero e proprio malcostume amministrativo risulta praticabile in molto minor misura dalle procedure proprie della UE. Non sono possibili prenotazioni di risorse che sono allocate provvisoriamente e la cui conferma è legata ad una rapida presentazione di progetti cantierabili.
Tre riforme
Una prima riforma da fare sarebbe proprio dunque la revisione di tutte le leggi di programmazione delle risorse, e l’introduzione di modalità di attribuzione alle diverse Regioni, o alle altre amministrazioni, tali da non proseguire nella pratica delle prenotazioni senza seguito ma al contrario tali da favorire una qualche competizione tra esse, sulla base della disponibilità di progetti qualificati ed in avanzata fase di perfezionamento. Una parte delle risorse sia messa all’asta tra le amministrazioni comunali.
Una seconda riforma necessaria riguarda sempre l’allocazione delle risorse. Appare opportuno che per ogni intervento siano definiti due «fondi», il primo da destinare alle Regioni oppure formato con risorse prelevate localmente a livello regionale e comunale, il secondo formato da risorse disponibili a livello nazionale da attribuire a organismi locali per esigenze particolari e sempre sulla base di progetti.
Corollario di questa innovazione dovrebbe essere una chiara modifica delle leggi di contabilità degli Enti lo cali che consenta di stanziare risorse per le progettazioni.
Appare infine necessaria una terza riforma: modificare gli assetti dell’amministrazione centrale per adeguarli al nuovo ordinamento decentrato. Confermo a tale proposito la mia ferma convinzione della necessità di un accorpamento dei Ministeri dei Lavori pubblici e dell’Ambiente, passo indispensabile per la costituzione di un unico ministero del territorio capace di trattare unitamente al centro la parte delle competenze residue dello Stato in materia di territorio e ambiente.
La struttura centrale di governo sarebbe finalmente dotata di un valido unitario interlocutore delle autonomie locali.
Occorre più che mai una politica indirizzata alla realizzazione di capacità locali gestionali e amministrative, alla costruzione dei soggetti operativi. La qualificazione del territorio ai fini dello sviluppo, esige la qualificazione dei soggetti amministrativi competenti. In questo quadro assumono rilievo certamente le Regioni, ma importanza decisiva hanno anche le amministrazioni comunali che un efficace decentramento dovrebbe tendere a valorizzare quali unità amministrative responsabili della maggior parte degli interventi di qualificazione ambientale.
Si discute in questi giorni la possibilità di giungere ad accordi locali per una più elastica gestione della forza lavoro. Tali accordi, che vedono parti contraenti principali i sindacati e i rappresentanti dell’industria, troveranno possibilità pratica di attuazione se anche le amministrazioni locali si dimostreranno in grado di compiere con la necessaria speditezza interventi di qualificazione del territorio e delle realtà locali.