Relazione svolta in occasione della presentazione del “Rapporto Svimez 1997 sull’economia del Mezzogiorno” tenuta il 15.07.1997 nella sede dell’ABI (Associazione Bancaria Italiana).
1. In occasione della presentazione del Rapporto SVIMEZ dello scorso anno sottolineai i vari motivi per i quali oggi assume prioritaria importanza il miglioramento dell’efficacia e dell’efficienza delle amministrazioni pubbliche ordinarie, in particolare, di quelle locali. A questo tema dedica attenzione una buona parte del Rapporto di quest’anno.
Proseguire nella riflessione su questo tema mi pare necessario ed anche doveroso. Poche settimane fa la commissione bicamerale ha redatto una proposta di modifica della costituzione, che tocca aspetti importanti dell’ordinamento, per la parte che riguarda il Governo e l’amministrazione del nostro paese, suggerendo modifiche di notevole importanza. Nel dibattito corrente intorno al testo della bicamerale, predominano le prese di posizione e le discussioni sulle proposte relative al nuovo modo di eleggere il capo dello Stato e sui poteri da attribuirgli; la preoccupazione per la stabilità politica sollecita attenzione per le proposte relative ai nuovi meccanismi elettorali per la formazione delle camere. Meno rilievo viene dato alle proposte di modifica costituzionale relative al rapporto tra Parlamento, Governo e amministrazione, che invece paiono a noi questioni rilevantissime: trattasi, infatti, di innovazioni indispensabili per consentire la tanto desiderata nuova governabilità.
2. Il Mezzogiorno ha più che mai bisogno di un’efficace azione di Governo e di un profondo rinnovamento nell’amministrazione. Abbiamo ricordato più volte i mutamenti profondi intervenuti nel corso degli ultimi anni ed in particolare: il consistente trasferimento di competenze alle amministrazioni regionali e locali; l’introduzione di nuove regole comunitarie per le amministrazioni, in particolare le regole che condizionano la loro funzione di committenza (acquisti, appalti, concessioni). In Italia in genere, ma nel Mezzogiorno in particolare, a questi mutamenti non è seguito il necessario aggiustamento nelle capacità di decidere ed operare delle amministrazioni locali, che nel frattempo venivano ad assumere esclusive competenze in quasi tutti i campi relativi alla gestione del territorio.
Il passaggio non è stato graduale o «gestito». Le leggi che trasferivano poteri e competenze determinavano l’immediata cessazione della competenza, delle responsabilità e delle funzioni amministrative dello Stato, e rinviavano nella prospettiva di un futuro indeterminato, agli enti regionali la formulazione e delle nuove leggi e delle nuove discipline, l’attivazione dei nuovi strumenti amministrativi, insomma, l’attrezzatura per l’esercizio di quelle competenze.
La cessazione dell’intervento straordinario e la cessazione di competenze ordinarie dello Stato e il decentramento hanno avuto luogo in forme rigide, uniformi, immediate e perentorie. È paradossale, ma il decentramento procede in Italia in forme che ricordano la rigidità del più tradizionale statalismo.
Nel frattempo, nuove discipline di origine comunitaria tendono a ridurre drasticamente la possibilità per le amministrazioni pubbliche di fare fronte alle proprie carenze con soluzioni di comodo. Si pensi alle concessioni. L’istituto della concessione è assai diffuso nel nostro paese da molti anni, ma la più parte delle concessioni è stata attribuita per legge. Non vi è matura esperienza nelle amministrazioni, né statali né locali, nell’attribuire a terzi concessioni nella forma e nelle procedure aperte previste dalla normativa comunitaria.
Il vuoto amministrativo che si è determinato, in particolare nelle Regioni del Mezzogiorno, è lungi dall’essere colmato. Sono ancora una volta da ricordare le risorse stanziate che, pur nelle ristrettezze del bilancio pubblico, sono tuttora disponibili, e che non sono utilizzate per la difficoltà di decidere, progettare, programmare, realizzare.
Mi sono già permesso lo scorso anno di mettere in guardia di fronte alle proposte, che ancora vengono avanzate, di strumentazioni straordinarie, scorciatoie, vie brevi. Si tratta di proposte che in genere fanno riferimento a soluzioni non ammissibili nel nuovo ordinamento comunitario. Non vi è alternativa al miglioramento dell’organizzazione, dell’azione delle amministrazioni ordinarie.
3. Ben si sa che la possibilità di conseguire non solo efficienza amministrativa, ma un Governo della cosa pubblica orientato allo sviluppo, dipende sia dall’evoluzione dei nostri ordinamenti costituzionali e amministrativi, sia dai comportamenti che si manifestano nella sfera politica.
In una realtà come quella del Mezzogiorno si presentano in continuazione conflitti tra diversi interessi, la cui contestuale difesa ad oltranza può risultare incompatibile con il dischiudersi di un avvenire di crescita.
In un paese democratico tutti gli interessi in campo devono avere opportunità di rappresentazione. Occorre però che la politica sappia sviluppare un altro grado di leadership, nel senso che la rappresentazione di quegli interessi e la loro difesa, non deve giungere fino al punto di congelare la realtà, ma deve essere contenuta entro limiti tali da consentire il mutamento e il progresso. Leadership politica vuol dire capacità di Governo, vuol dire non semplice adattamento agli interessi presenti, ma capacità di rappresentazione anche degli interessi futuri.
Le istituzioni e l’ordinamento amministrativo devono a loro volta consentire, oltre che la rappresentazione democratica degli interessi, anche lo svolgimento di un’azione di Governo e di amministrazione che sappia, quando è necessario, svincolarsi da eccessivi condizionamenti e introdurre innovazioni; che sappia combattere i dannosi privilegi e dischiudere nuove opportunità.
E proprio in considerazione dello sforzo compiuto dalla bicamerale in questo senso che riteniamo opportuno soffermarci sulle proposte presentate e avanzare qualche riflessione utile perché la riforma ipotizzata sia ancor meglio compiuta.
Ci riferiamo, come detto, alle innovazioni che riguardano sia il Governo sia l’amministrazione. Si dice nelle relazioni che accompagnano la proposta che un rafforzamento della funzione del Governo e dell’efficacia della sua azione appare indispensabile per un corretto equilibrio costituzionale, di fronte alla previsione dell’elezione diretta del Presidente della Repubblica.
Le innovazioni introdotte in verità ci sembrano utili di per sé, e ci auguriamo che vengano mantenute e semmai ulteriormente sviluppate, a prescindere dalla soluzione che si riterrà di adottare circa le modalità di elezione o di nomina delle più alte cariche dello Stato. Per il rafforzamento della funzione del Governo sono buone notizie il riconoscimento costituzionale del suo potere di regolamentare e la proposta di definire in costituzione una riserva di alcune materie alla regolamentazione del Governo.
Si tratta di un’innovazione non da poco, se si tiene conto che nei decenni passati il ruolo del Governo risultava assai ridotto, dato il rapporto diretto che si stabiliva tra Parlamento ed amministrazione, nel pletorico dilagare di leggi ricolme di minuti dettagli. Questi rappresentavano specifici condizionamenti e specifiche istruzioni dettate dal Parlamento stesso alla pubblica amministrazione, che in un sistema più ordinato dovrebbero invece rappresentare il tipico compito dell’azione di Governo, inteso appunto come potere «esecutivo». L’eccessivo dettaglio delle leggi ha rappresentato, poi, una della vie principali attraverso le quali è cresciuto il peso marginale delle minoranze, anche piccole, e si è sovente, troppo sovente, dato contestuale soddisfacimento a interessi anche contrapposti e incompatibili, ostacolando, di fatto, una gestione della cosa pubblica, ispirata a precisi indirizzi programmatico-politici.
Nel nostro ordinamento attuale, è il Parlamento che decide l’organizzazione della pubblica amministrazione ed è il Parlamento che dà istruzioni esecutive alla pubblica amministrazione.
La proposta della commissione bicamerale contenuta nell’art. 115 introduce innovazioni di grande rilievo.
Si legge:
«nelle materie di competenza statale non riservate dalla costituzione alla legge il Governo può adottare regolamenti nei limiti in cui la disciplina non sia stabilita con legge.
Nelle stesse materie la legge può autorizzare il Governo ad adottare regolamenti per abrogare norme di legge e a introdurre nuove disposizioni nel rispetto dei princìpi e dei limiti da essa stabiliti.
Con regolamento si provvede altresì all’esecuzione e all’attuazione delle leggi e degli atti aventi forza di legge.
Con legge approvata dalle due Camere sono stabiliti i procedimenti di formazione e le modalità di pubblicazione dei regolamenti».
Sempre all’art. 115 si legge:
«l’ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, il numero, le attribuzioni dei ministeri sono disciplinati dal Governo con regolamenti sulla base di princìpi stabiliti dalla legge.
Il Governo disciplina con regolamenti l’organizzazione dell’amministrazione statale».
A questa norma fa eco l’art. 179, dove si legge:
«l’organizzazione e l’attività della pubblica amministrazione comunale, regionale, provinciale e statale sono disciplinate dai rispettivi regolamenti, nel rispetto dei seguenti principi:
- a) legalità, imparzialità, trasparenza, economicità, rapidità, efficacia, efficienza e ragionevolezza dell’azione amministrativa».
Rilevante ai fini della definizione del ruolo dell’istituzione Governo è poi quanto è previsto all’art. 102 terzo comma:
«Su richiesta del Governo sono con priorità iscritti all’O.d.G. di ciascuna Camera i disegni di legge presentati o accettati dal Governo.
Il Governo può chiedere che un disegno di legge sia votato entro una data determinata, secondo le modalità stabilite dai regolamenti, può altresì chiedere che, decorsi i termini, la Camera deliberi su ciascun articolo con gli emendamenti proposti o accettati dal Governo medesimo».
Come ho detto si tratta di innovazioni importanti sulle quali è opportuno, però, fare qualche considerazione.
4. Abbiamo detto quanto sia importante il riconoscimento in costituzione di un’ampia potestà del Governo di emettere regolamenti. La cosiddetta riserva di regolamento potrebbe però essere meglio definita e meglio garantita. È importante che sia affidata al sistema Governo-amministrazione la definizione dei procedimenti dettagliati di applicazione delle singole leggi.
È essenziale che vi sia una disciplina generale sul procedimento amministrativo. Una legge generale sul procedimento amministrativo ha di per sé rilievo costituzionale: essa definisce infatti, i condizionamenti alle modalità con cui opera la pubblica amministrazione necessari per ottenere adeguato grado di tutela degli interessi legittimi. Una volta data questa disciplina generale, dovrebbe essere lasciato ampio spazio al sistema Governo-amministrazione nella definizione delle procedure attuative.
In tutti questi anni, gran parte delle inefficienze del sistema amministrativo pubblico sono state ricondotte alla complessità e alla lunghezza delle procedure. Non c’è stato Governo, tra quelli succedutisi nel passato che non abbia proposto normative di abbreviazione e semplificazione di procedure.
Occorre però distinguere diversi tipi di «semplificazioni». In primo luogo vi è l’eliminazione di una serie di atti inutili e superati, eredità di un passato assai diverso, come può essere l’autenticazione notarile di firma, atto tipico di un paese dove dominava l’analfabetismo e gran parte delle firme erano rappresentate da semplici croci. Eliminare questi residui del passato è indispensabile, ma relativamente facile; si tratta di eliminare inutili fastidi, di togliere i rami secchi dal vecchio albero.
Ben più complessa è la semplificazione delle procedure che comporta una riconsiderazione delle strutture dell’amministrazione. Ben più complessa ancora quella semplificazione delle procedure che è ottenibile soltanto attraverso una modifica del modo di operare di ogni singola amministrazione.
Può essere apprezzabile lo sforzo fatto dai governi e dai parlamenti di riempire le nostre leggi di termini temporali sempre più ristretti, per le singole parti in cui è suddiviso ogni procedimento amministrativo (i 3 mesi sono diventati 60 giorni, i 60 giorni sono diventati 30, ecc.). In alcuni casi si è andati già oltre il segno, e si sanciscono termini temporali più brevi di quelli ragionevolmente ottenibili da una buona amministrazione. Si tratta però di una riforma apparente, visto che è stata già inventata l’espressione «termine non perentorio», che di per sé rende irrilevanti i termini temporali definiti dalle leggi. L’apparente maggior severità della norma evidenzia così lo scollamento tra le procedure definite per legge e quelle ottenibili nell’ordinario svolgersi della vita amministrativa.
Tutto ciò non sollecita la responsabilità delle amministrazioni; un sistema ordinato e moderno di amministrazione non può affidare alla legge la definizione in dettaglio, delle modalità esecutive. Le modalità esecutive, ivi compresi i tempi delle esecuzioni, devono essere esplicitate dal soggetto che si impegna a rispettarle, devono cioè essere definite in buona parte dalle stesse strutture del Governo-amministrazione che nel definirle esplicitano le proprie responsabilità. Governo delle procedure esecutive, Governo delle strutture organizzative sono due aspetti di uno stesso tipo di azione. Il Governo dell’amministrazione. Fenomeno mancante sulla scena nella vita pubblica italiana, che tutto rinvia alle leggi, nella spersonalizzazione più totale e nella più totale imprecisione delle responsabilità.
5. È per questo che è importante che nel riconoscimento degli spazi di regolamentazione propri del Governo, alla sua regolamentazione sia affidata l’organizzazione della pubblica amministrazione. Un’organizzazione della pubblica amministrazione affidata alla legge ne sancisce infatti una strutturale rigidità. La rigidità della pubblica amministrazione ha rappresentato un elemento caratteristico nella storia italiana. Un labirinto di pietra con il quale devono fare i conti non solo i cittadini ma lo stesso Parlamento e lo stesso Governo.
La moderna realtà di un paese evoluto è caratterizzata da dinamica e mutamenti; a tutte le organizzazioni si chiede grande capacità di adattamento continuo nel tempo. La pubblica amministrazione ha rappresentato e rappresenta una sorta di indomabile controtendenza; qui si opera come se fosse compito della realtà l’adattarsi, il piegarsi alle necessità dell’amministrazione, irrigidita nelle sue strutture, a sua volta rese ancor più rigide dalle innumerevoli procedure dettagliate sancite dalle leggi.
Quello previsto dalla bicamerale è un grande salto, che però per diventare compiutamente innovativo avrebbe bisogno di alcune ulteriori qualificazioni.
Appare importante che sia superato formalmente il principio della «unicità della pubblica amministrazione» e quindi della uniformità delle sue strutture. Non basta quindi ipotizzare la riduzione dei ministeri e ventilare accorpamenti. In verità non ha più senso mantenere un’unica formula organizzativa per i ministeri. Vi sono ministeri che governano intere strutture amministrative necessarie per lo svolgimento diretto sul territorio di una molteplicità di azioni, e vi sono ministeri operanti in settori nei quali non è più dell’amministrazione centrale il fare ma solo il vigilare o il gestire regole. Per lo svolgimento di queste funzioni essenzialmente di tipo direzionale sono necessarie strutture snelle e coerenti. In relazione alla diversa funzione svolta dal Ministero assume anche diversa rilevanza la distinzione tra il ruolo di indirizzo del Ministro e il ruolo esecutivo affidato alla struttura. Questa separatezza, che appare decisiva, ad esempio nel caso del Ministero dell’Interno che deve vedere distinta la funzione politica del Ministro rispetto a quella operativa del capo della polizia, appare assai meno utile e significativa nel caso di un’unità amministrativa il cui compito non è fare, ma piuttosto regolare. In questi casi una maggiore personalizzazione delle responsabilità del vertice dell’amministrazione appare utile oltreché inevitabile. Vi sono altri modi per garantire trasparenza e correttezza. Anche a tal fine occorre introdurre esplicitamente la possibilità che le amministrazioni o alcune di esse siano dotate di un proprio statuto, che consenta ad esse stesse di procedere nel tempo ad alcuni aggiustamenti e adattamenti della propria struttura e che definisca i diversi ruoli nel processo decisionale.
6. Come ho ricordato, nella proposta della bicamerale sono elencati i principi cui devono ispirarsi i regolamenti che disciplineranno l’organizzazione della pubblica amministrazione, centrale e locale (art. 79). Si tratta di un lungo elenco di nobili termini: legalità, imparzialità, trasparenza, ecc.; ma, ai fini dell’efficacia dell’azione amministrativa, manca quello che appare fondamentale perché un’organizzazione possa rispondere a tutti quei requisiti. Mi riferisco al requisito della «unicità della responsabilità», al principio cioè che vuole che tutti gli atti di una determinata azione siano affidati ad un unico soggetto che ne assume così la responsabilità esecutiva. In assenza di questo requisito, l’inefficienza non ha colpevoli. Questo principio è stato sancito già nella legge ordinaria, la legge 421 sul procedimento amministrativo, ma è stato ed è sistematicamente violato; innumerevoli sono i «concerti» e i «sentiti» che con quella legge si volevano evitare. L’applicazione del principio dell’unicità della responsabilità sollecita adeguamenti strutturali: richiede infatti che sia la struttura amministrativa ad adattarsi alle necessità piuttosto che la rigidità della pubblica amministrazione a condizionare i percorsi delle decisioni e delle procedure.
Vi è un altro motivo che suggerisce l’opportunità sia di una più esplicita articolazione tipologica dei soggetti della pubblica amministrazione, sia della previsione di amministrazioni dotate di proprio statuto. La necessità è suggerita dai nuovi moderni sistemi di regolazione attraverso authorities.
A questo tema è dedicato un articolo nella proposta della bicamerale (art. 82) che esplicitamente prevede che, per lo svolgimento di attività di garanzia o di vigilanza su determinate materie, la legge possa istituire apposite autorità. In armonia con il ruolo affidato al Senato nel disegno costituzionale proposto, si prevede che il Senato elegga a maggioranza dei 3/5 dei suoi componenti i titolari delle autorità di garanzia e di vigilanza. Nella relazione che accompagna la proposta sono evidenziati i motivi che suggeriscono queste innovazioni. In quella motivazione si fa però una confusione: si confondono cioè le autorità di garanzia e le autorità di regolazione.
Le autorità di garanzia – CONSOB, Antitrust, ecc. – svolgono funzione di vigilanza attiva sul rispetto di alcune leggi generali che definiscono diritti e/o situazioni anomale incompatibili con alcuni principi fondamentali, come ad esempio la concorrenza, la libertà di espressione, la tutela della privacy. A questo tipo di autorità si riferiscono le considerazioni svolte nella relazione, in particolare, il richiamo alla loro funzione «arbitrale».
Di ben diversa natura è il ruolo delle autorità di regolazione quale ad esempio quelle operanti nei settori delle pubbliche utilità, dell’elettricità, del gas ecc. In questi casi le autorità non sono arbitri, sono esse stesse dei contestatori: debbono infatti curare che i prezzi di vendita dei servizi non si limitino ad essere equi, ma siano tali da indurre innovazioni e progresso tecnico e siano tali da non introdurre eccessivi ostacoli all’entrata di concorrenti per le attività a monte, o di concorrenti per le attività a valle.
Esse non operano soltanto con riguardo agli interessi presenti, esse devono rappresentare anche l’interesse degli assenti, dei potenziali entranti, degli utenti di domani e non solo di quelli di oggi.
Ed è quindi nell’ambito dell’amministrazione che va ricercata quell’articolazione di forme organizzative nella quale possa inserirsi questo tipo di autorità.
7. La bozza di riforma costituzionale tratta poi del decentramento dei poteri attribuiti alle Regioni rispetto a quelli attribuiti allo Stato: in particolare, essa definisce le regole per l’attribuzione delle risorse.
Si applica il criterio dell’attribuzione delle risorse direttamente ai soggetti responsabili, in relazione alle loro competenze. Questo tipo di federalismo fiscale rischia di essere espresso in forme eccessivamente rigide. È diffuso nel paese un certo fondamentalismo regionalista che mira a creare barriere di incomunicabilità.
Ben si sa quali siano stati i difetti di un sistema a cascata di riparto delle risorse in numerose leggi negli anni passati. La programmazione delle risorse effettuata per prenotazione dei vari enti senza che fosse necessario disporre di un progetto, ha indotto fenomeni deteriori di accaparramento sconnesso dalle capacità di utilizzo. È stata questa la causa non ultima, ma forse principale, del deterioramento delle qualità tecniche dell’amministrazione e dell’offuscamento del primato della professionalità al suo interno. È stata questa la causa prima del formarsi di consistenti residui passivi nei campi nei quali le competenze sono state decentrate. Ove il nuovo ordinamento del federalismo fiscale consentisse il semplice riprodursi ai livelli inferiori di modalità di riparto delle risorse effettuate in questo modo, vi è il rischio del riprodursi tra enti locali e Regioni delle stesse tensioni che hanno caratterizzato il rapporto con lo Stato. Nulla di sostanziale muterebbe nell’amministrazione italiana. Ben diverso come si sa è il modo con il quale la Comunità Europea mette a disposizione le proprie risorse. Le possibilità di utilizzo decadono se entro una certa data non sono presentati i progetti e nessuno è autorizzato ad effettuare prenotazioni di sorta.
Va poi detto che se il federalismo fiscale viene interpretato con rigidità, se esso comportasse l’annullamento di ogni possibilità dello Stato di costituire fondi da destinare a interventi in campi nei quali la competenza è interamente locale, si determinerebbe la situazione paradossale nella quale quello che fa la Comunità Europea con i fondi del proprio bilancio sarebbe interdetto allo Stato. Appare invece importante che lo Stato possa svolgere azione di stimolo e incentivazione nei confronti dei vari enti locali, organizzando interventi supplementari rispetto a quelli gestiti direttamente dalle Regioni, da gestire secondo le modalità stesse con le quali la Comunità Europea gestisce i propri fondi: destinandoli cioè a finalità specifiche, a interventi particolari, o interventi caratterizzati da particolare necessità o per obiettivi di qualità, ed ai quali sia possibile accedere sulla base di progetti e magari secondo procedure aperte di gara tra le amministrazioni, sempre con riferimento alla qualità dei progetti.
Si tratta di una funzione a mio avviso indispensabile, per attuare nel pieno rispetto delle autonomie e del principio di sussidiarietà, i principi di solidarietà e di perequazione, essenziali in un sistema decentrato, ma anche quelli della sollecitazione a comportamenti efficaci. Se la qualità, l’efficienza e la progettualità non vengono sollecitate, il principio di solidarietà rischia di essere esposto a contestazioni difficilmente controvertibili. Sono state attivate di recente forme nuove, ma in realtà con un cuore antico, di concertazione tra amministrazioni di vario livello con i rappresentanti di interessi economici, al fine di promuovere lo sviluppo nelle aree meridionali (patti territoriali, accordi, ecc.).
Anche l’efficacia di queste forme dipende in ultima analisi dalla credibilità e dalla efficienza con la quale ciascuna amministrazione si presenta al tavolo degli impegni. Il che conferma la priorità da attribuirsi in ogni caso: alle azioni che stimolano all’interno delle amministrazioni stesse, comportamenti di ordinaria efficienza.
La legge sugli appalti di lavori pubblici (n. 216/95) ha previsto che ciascuna amministrazione pubblica si doti di un piano triennale dei lavori pubblici. In questo piano possono essere inserite solo le opere per le quali esiste già un progetto preliminare e per le quali sia accertata una disponibilità finanziaria. Si tratta della prima pietra di un nuovo procedimento decisionale amministrativo credibile, di uno strumento di programmazione realmente operativa, nella quale cioè gli impegni sono impegni. Senza uno strumento di questo tipo, qualsiasi tavolo, si chiami esso patto, si chiami accordo, sarà a rischio di credibilità.
Ma quante amministrazioni pubbliche ed in particolare quante amministrazioni locali hanno adottato il piano triennale dei lavori pubblici?
8. L’Italia, come si sa, guardando la nostra bilancia dei pagamenti in così elevato attivo da molto tempo, vive al di sotto dei propri mezzi; l’elevata positiva bilancia commerciale dimostra il sussistere di un’elevata competitività delle nostre merci. Il sistema economico non appare in condizione di sfruttare appieno questa situazione; la possibilità di crescere ad un tasso più elevato, consentita dallo squilibrio nei conti con l’estero a nostro favore, non è utilizzata.
La possibilità che una ripresa della domanda e più bassi tassi di interesse possano tradursi in crescita, anche per l’area meridionale, dipende da molti fattori; vi è crescente consapevolezza della necessità di una più alta elasticità nel mercato ufficiale del lavoro. Ciò rischia però di non essere sufficiente, se il complesso della politica, dell’azione di Governo, delle amministrazioni centrali e locali, non opererà nel senso della creazione e del mantenimento di un più chiaro sistema di incentivi e disincentivi che premi chi innova e produce maggior reddito, chi aumenta l’efficienza e la produttività nell’uso delle risorse, e che faccia progredire chi dimostra volontà e capacità. Ben poco sarà da sperare se il sistema di incentivazione continuerà a premiare eccessivamente comportamenti opposti.
La drastica riduzione nelle possibilità di utilizzo di strumenti straordinari, da tempo ha ricondotto il problema a quello dell’innalzamento della qualità dell’azione ordinaria del Governo e dell’amministrazione, e richiede alla politica una precisa funzione di guida con chiarezza di obiettivi: una funzione di leadership.