In “Studi in onore di Pasquale Saraceno”, pag.43-61
Giuffrè editore, 1975
- Premessa.
Il più frequente giudizio negativo espresso nei confronti del sistema di incentivi in vigore nel Mezzogiorno riguarda il suo squilibrio a favore delle attività ad elevata intensità di capitale. Tale caratteristica gli deriva dal semplice fatto che esso è in larga misura imperniato su incentivi riferiti dall’ammontare degli investimenti (contributo, finanziamento agevolato) mentre hanno ben più modesto rilievo gli incentivi sul costo del lavoro. A tale squilibrio (che è stato in realtà, attenuato nel tempo, attraverso l’introduzione di crescenti sgravi degli oneri sociali) è fatto risalire, in particolare, l’elevato afflusso nel Mezzogiorno di investimenti in industrie di base, verificatosi nell’ultimo quindicennio, rispetto alla troppo modesta diffusione di investimenti in attività medie e piccole e, più in generale, in unità manifatturiere ad elevata occupazione.
Sulla scorta di questi giudizi, ricorrenti con insistenza nel recente dibattito sul Mezzogiorno, si è ritenuto opportuno procedere ad un riesame degli incentivi. Tale riesame è ancora in corso, e stando alle recenti proposte ufficiali, dovrebbe concludersi con un mutamento nella loro composizione, con una riduzione cioè degli incentivi «finanziari» ed un cospicuo aumento cli quelli sul lavoro.
Orbene, si può fin d’ora dire che ove a ciò dovesse approdare e a ciò dovesse limitarsi la «revisione» degli incentivi, per quanto rilevanti potranno essere le modifiche introdotte, saremmo ancora ben lontani da una soddisfacente ristrutturazione.
Si può ancora aggiungere che appare improbabile che si possa mai pervenire ad un soddisfacente riesame, ove si continui ad avere come unici parametri di riferimento la maggiore o minore intensità di lavoro o di capitale dell’iniziativa da incentivare. Non vi è nessun motivo per ritenere che la relativa intensità di lavoro o di capitale possa essere in qualche modo messa in relazione alla misura con cui l’impresa incontra ostacoli e difficoltà nell’area meridionale, rispetto alle aree più evolute.
Né, d’altra parte, appare giustificato, sfuggire alla complessità dei problemi posti dalla messa a punto di un coerente e razionale sistema di incentivi, col far riferimento a uno solo tra gli obiettivi della politica di promozione – la creazione di posti di lavoro – isolandolo dal complesso delle finalità perseguite.
- Gli obiettivi di una politica di incentivi.
Ridurre il problema dello sviluppo di un’area come il Mezzogiorno a quello della creazione di posti per manodopera industriale rappresenta una superficiale inaccettabile posizione minimalista, implicante un utilizzo assai poco produttivo delle risorse nazionali.
Tale posizione è sempre stata rifiutata dalla più consapevole tradizione meridionalistica. Per essa l’obiettivo da perseguire è sempre stato il passaggio dell’economia meridionale da condizioni di sottosviluppo a condizioni di integrazione nell’economia europea. Solo un siffatto obiettivo può infatti giustificare gli intensi sforzi e l’ingente trasferimento di risorse richiesti dalla politica di riequilibrio. Questi, difficilmente sarebbero giustificati, ove ci si proponesse soltanto una più accentuata dislocazione al Sud di impianti industriali. Anche se si trattasse degli impianti più prestigiosi e «tecnologicamente avanzati», in assenza di un generale processo di sviluppo che coinvolga tutti i settori della vita locale, permarrebbero nel Mezzogiorno condizioni di area emarginata e periferica rispetto al resto del continente. Si tratterebbe, infatti, solo di una variante, se pur a livelli di reddito pro-capite e di occupazioni più elevate, dalla tradizionale collocazione del Mezzogiorno quale bacino di forza lavoro per la crescita che si svolge al cli fuori di esso; per larghi strati dell’economia locale si perpetuerebbe la necessità di un continuo afflusso di risorse a fini assistenziali. Va aggiunto che tale posizione, già rifiutata in anni in cui era ben più grave il grado di sottosviluppo, appare oggi ormai anacronistica e contraddittoria rispetto ai nuovi termini in cui si pongono molti problemi dello sviluppo dell’area meridionale e, in particolare, ai nuovi termini in cui si pone lo stesso problema occupazionale. Nonostante le statistiche confermino una scarsa partecipazione ad attività lavorative della popolazione meridionale e la presenza di un elevato grado di sottoccupazione, nel mezzogiorno non prevalgono condizioni di elasticità di offerta di manodopera per l’industria, particolarmente elevate. Tra le cause di ciò si può ricordare in primo luogo, il perpetuarsi di condizioni cli economia «sovvenzionata», a seguito dei continui trasferimenti di risorse, che direttamente e indirettamente contribuiscono a sostenere un elevato livello della domanda. Pur in assenza di un dinamico processo di crescita, si generano, in tal modo, infatti, occasioni di lavoro e di reddito che, se pur a bassa produttività e sovente occasionali e precari, tendono però a sottrarre in misura permanente forze di lavoro dal mercato del lavoro per l’industria. A ciò si aggiunga, d’altro lato, il diffondersi cli comportamenti sindacali o individuali analoghi a quelli prevalenti nelle aree «mature» (rifiuto degli straordinari, tendenza al rifiuto del lavoro notturno, ecc.).
La crescente complessità del problema occupazionale del Sud, va poi, più in generale, ricondotta a quello che appare oggi il più profondo e radicale mutamento intervenuto nel Mezzogiorno nel corso dell’ultimo ventennio: lo svuotamento delle campagne e l’aumento della popolazione delle città. Come è stato messo in rilievo dalle analisi condotte da Salvatore Cafiero (1), il problema del sottosviluppo meridionale si identifica sempre meno con la sovrappopolazione e la sottoccupazione nel settore agricolo e sempre più con la sovrappopolazione e la sottoccupazione urbana. Il fenomeno è ancora oggetto di studi.
Le sue conseguenze, in relazione al mercato del lavoro, non ancora approfondite, anche se appaiono certamente notevoli. A differenza di un’area agricola sovrappopolata che tendenzialmente rappresenta un bacino di manodopera industriale, un’area urbana sovrappopolata rappresenta un bacino di sottoccupazione già largamente stratificato. La presenza di quote di sottoproletariato di difficile integrazione nell’industria e la diffusione di erti parassitari dovuta alla spesso abnorme crescita del terziario e della pubblica amministrazione, concorrono a ridurre la quota di popolazione disponibile per assunzioni come manodopera industriale, mentre si fa sempre più grave la sottoccupazione intellettuale dei laureati, dei diplomati, di quanti hanno intrapreso corsi scolastici come unica attività possibile e si sono così «qualificati» per attività non manuali.
L’immagine del Mezzogiorno come bacino di abbondante offerta di lavoro per l’industria e come area di espansione degli impianti labour intensive rischia di diventare in gran parte obsoleta. In tali circostanze si ripropone, in termini certamente più difficili, come unico obiettivo della politica di sviluppo e quindi della politica degli incentivi, la creazione di condizioni favorevoli alla maturazione di un moderno apparato di attività economiche, capace di indurre nell’area una differenziata domanda di lavoro congruente con l’offerta locale, che, si è detto, appare già notevolmente stratificata.
Si conferma, quindi, come unico proponibile criterio ispiratore del sistema degli incentivi, che le agevolazioni siano commisurate, in entità e forma, al tipo e all’entità degli ostacoli incontrati dalle diverse attività industriali nel loro crescere nel Mezzogiorno (2): in particolare al tipo e all’entità degli ostacoli che si frappongono allo sviluppo di imprese e non solo di quelli incontrati nella gestione di un impianto.
Ora, è proprio intorno alla natura di questi ostacoli che occorre una nuova riflessione, che tenga conto dei mutamenti intervenuti nel tempo, sia nel sistema industriale e nella natura dei problemi che si pongono allo sviluppo dell’impresa, sia nelle condizioni ambientali del Mezzogiorno.
- Incentivi e gestione dell’impresa.
Il sistema di agevolazioni in vigore è fondato, come si è detto, su un incentivo commisurato agli investimenti e su un incentivo commisurato al costo del lavoro, cui si aggiunge un incentivo commisurato al reddito (sgravi fiscali) ed altri minori (3).
Il fatto che l’unità industriale da incentivare sia identificata nei due soli fattori semplici «lavoro» e «investimenti fissi» rispecchia una visione quanto mai semplicistica e antiquata dell’impresa che è ricondotta in realtà ad un impianto di produzione, all’attività cioè che ha luogo dato un prodotto, dato un mercato, un prezzo, una tecnologia, ecc. dato cioè tutto quello che nella gestione di un’impresa dato non è, ma dipende in larghissima misura dalle decisioni prese dall’impresa nel tempo, dalle risorse destinate via via a vari fini che non siano gli immobilizzi tecnici.
Possiamo riassumere brevemente le condizioni per cui una impresa possa affrontare la «competizione dinamica» che caratterizza il moderno mercato industriale, dicendo che essa deve in ogni momento essere in grado di produrre in modo efficiente due generi di output: i suoi prodotti da collocare sul mercato nonché le idee, i programmi, gli interventi che le consentono di conquistare quote crescenti di mercato (e, una volta accresciutele, di non vederle ridotte) e di introdurre al momento più opportuno tutte le modifiche e le innovazioni rese necessarie dall’incessante evolversi delle tecnologie, dei costi, ecc. Se la capacità dell’impresa ad affrontare la competizione nel breve periodo, dipende, a parità di tutte le altre condizioni, dall’efficienza ed economicità del processo produttivo, la capacità di fronteggiare la competizione nel medio-lungo periodo dipende dall’efficacia con cui essa organizza la propria crescita e predispone i propri mutamenti.
È possibile affermare che, a seguito dei numerosi mutamenti intervenuti nell’area meridionale, grazie anche a più di venti anni di interventi straordinari, e a seguito dei mutamenti intervenuti nell’economia della produzione industriale, sia venuta in parte riducendosi la gravità del divario tra Sud e Nord per quanto riguarda gli oneri addizionali che si incontrano nella installazione e gestione di un impianto (4) (intesa come gestione dell’attività di produzione) e sia venuto aggravandosi, invece, il divario tra le condizioni locali e le condizioni necessarie perché un’impresa possa crescere nelle forme e nei modi necessari per affrontare la «competizione dinamica» del mercato europeo.
Ciò è in gran parte dovuto al fatto che mentre è stato possibile ridurre alcune tra le diseconomie esterne che possono ostacolare l’attività di produzione attraverso interventi che precedono lo sviluppo dell’industria – infrastrutture di vario ordine – il maturare di condizioni favorevoli alla crescita dell’impresa non può essere facilmente conseguito in anticipo rispetto alla diffusione dello sviluppo industriale, ma ha luogo in gran parte in concomitanza e in conseguenza di quest’ultimo.
Molti dei fattori sia interni che esterni all’impresa, la cui disponibilità appare sempre più decisiva ai fini della sua capacità competitiva nel tempo, sono reperibili più facilmente e in qualità migliore nelle aree più evolute, ove per di più il progresso nei sistemi organizzativi e gestionali è continuo verso gradi sempre crescenti di sofisticazione.
Per una impresa cioè non solo è più facile trarre occasioni e stimolo per nuovi indirizzi commerciali e produttivi nell’ambito dei rapporti che si possono stabilire nelle aree più evolute, ma può qui reperire con più facilità il management e i quadri intermedi più qualificati ai fini dell’attuazione delle innovazioni. Diremo anzi che sono tratti caratteristici della moderna economia industriale anche nell’ambito delle aree sviluppate una riduzione della tendenza alla concentrazione territoriale delle attività produttive cd una crescente tendenza invece alla polarizzazione geografica delle economie esterne rilevanti ai fini delle attività di gestione.
Non pare inutile ricordare, a tale proposito, alcuni tratti caratteristici della crescita dell’industria nel Mezzogiorno nell’ultimo ventennio. Orbene, in tutti i campi nei quali, per vari motivi di ordine tecnico cd economico, il mercato è necessariamente circoscritto ad aree limitate, e le imprese locali non sono soggette a concorrenza esterna, si sono avuti nel Mezzogiorno intensi sviluppi industriali. Significativi sviluppi sono anche da registrare, nel corso degli ultimi anni, nel campo degli investimenti in impianti appartenenti a imprese esterne.
Il dato caratteristico della persistente arretratezza dell’area meridionale sta però nel fatto che al progresso numerico delle unità locali non corrispondono significativi progressi per quanto riguarda la nascita e la crescita di un sistema di imprese capaci di tradurre in iniziative locali le sollecitazioni dei mercati internazionali (5). A ciò va attribuita, in larga misura, la modesta capacità di espansione dello stesso sistema industriale meridionale e i modesti effetti moltiplicativi degli stessi investimenti compiuti nell’area.
- Ruolo degli incentivi nella «competizione dinamica».
Dovendosi fare riferimento a un mercato in cui dominano condizioni di «competizione dinamica», va riconsiderata la collocazione stessa degli incentivi nell’economia dell’impresa. Risulta infatti più complesso e meno immediato il rapporto tra «agevolazione» e le condizioni necessarie per mantenere, nel tempo, la capacità competitiva dell’impresa operante in un’area sfavorita.
Nella concezione tradizionale del ruolo degli incentivi, il ripristino di condizioni di parità nell’economia dell’impresa operante nell’area arretrata rispetto alle imprese operanti in aree evolute, avviene tramite il compenso di oneri addizionali incontrati nel suo avvio. Si mette, cioè, l’accento sulle diseconomie esterne e interne relative all’installazione e alle prime fasi della gestione.
Una concezione più aggiornata, ma pur sempre non esauriente, prende atto invece del fatto che le diseconomie esterne che ostacolano l’organizzazione dell’attività produttiva non sono limitate alla fase iniziale; l’incentivo quindi, deve coprire non solo gli oneri addizionali incontrati nell’avvio dell’impianto ma anche quelli incontrati nella sua gestione per un periodo di incerta determinazione, almeno fintantoché non sarà avviato il decollo dell’area.
Anche questa seconda concezione, come si è detto, non appare esaustiva, se si tiene conto della più complessa realtà dell’economia dell’impresa rispetto all’economia di un impianto. Si è detto come nella «competizione dinamica» la capacità competitiva dell’impresa nel lungo periodo dipenda non solo dai costi relativi della produzione, ma dalla sua capacità di crescere e di innovare e che ciò che differenzia in misura più grave un’area arretrata, al di là della presenza di fattori che ostacolano la gestione di un impianto, sta proprio nella carenza di condizioni che favoriscono la crescita e la capacità di innovazione dell’impresa.
A ciò va aggiunto, che, mentre il divario nelle condizioni di gestione di un impianto produttivo installato nell’area arretrata rispetto ad un analogo installato in area evoluta potrà essere costante o al più decrescente nel tempo, il divario di competitività tra due imprese nate insieme, una nell’area sviluppata e l’altra nell’area arretrata, tenderà a crescere col tempo. Maggiori difficoltà, ad esempio, ad organizzare l’inserimento in un nuovo mercato, il rinnovo dei prodotti e simili azioni di sviluppo, comportano mancate occasioni di crescita che si riflettono per intero sul futuro dell’impresa ed una perdita quindi di dinamismo e di capacità competitiva nel lungo periodo, anche in una situazione m cui si produca a costi uguali o addirittura inferiori.
Ne segue, in primo luogo, che una politica di promozione di imprese deve poter contare su un insieme di incentivi più articolato e di misura più intensa di quanto non comporti una stima dei soli oneri addizionali relativi alla produzione e alla gestione di un impianto (6).
A ciò si aggiunga, che il ristabilimento di condizioni di competitività nel lungo periodo dipenderà sempre dalle modalità di gestione e, quindi, non solo dall’aver a disposizione risorse addizionali attraverso gli incentivi, ma anche e soprattutto dall’uso che di queste risorse farà l’impresa e dai comportamenti che il sistema di incentivi solleciterà.
Mentre, quindi, appare necessario innalzare gli incentivi ai livelli adeguati alla promozione di imprese, occorre tener presente il rischio che, a tali più elevati livelli, ove concessi incondizionatamente, questi si traducano in misure cli puro e semplice sostegno e in occasione di rendite.
Sembra da ciò seguire la necessità che il sistema cli incentivi non si basi esclusivamente su agevolazioni fruibili per intero in relazione al solo compiersi di un investimento e al solo avvio di un’attività produttiva, ma si fondi, in larga parte, su un complesso articolato di misure, ciascuna fruibile solo in quanto l’impresa adotta una specifica iniziativa, uno specifico indirizzo.
In tal caso il grado di agevolazione complessivo non risulterebbe fissato ex ante ma sarebbe il risultato, ex post, dell’intensità con cui l’impresa adotta quei comportamenti e intraprende quelle iniziative che si ritiene incontrino i maggiori ostacoli nell’area arretrata.
Sia per ciò che attiene questa esigenza, sia, più in generale, per ciò che riguarda la coerenza con i problemi posti dalla crescita di imprese il sistema di incentivi attualmente in vigore presenta molte lacune e contraddizioni; su alcune di queste ci si soffermerà qui di seguito.
- Incentivi ed estensione del mercato.
Nel sistema in vigore la misura dell’incentivo è indipendente dal tipo, natura e dimensione del mercato entro cui opera l’impresa. Ciò costituisce un indubbio elemento di incongruenza.
Si considerino, ad esempio, le produzioni per le quali l’elevata incidenza dei costi di trasporto introduce barriere protettive tali da sottrarre le produzioni locali dell’area alla competizione esterna. Incentivi ad attività di questo tipo hanno legittimità solo in situazioni caratterizzate da forti strozzature dal lato dell’offerta di capitali, che ne ostacolano la crescita – caso riscontrabile in molte economie sottosviluppate – o in situazioni in cui, per qualche motivo tecnico specifico o per ristrettezza del mercato locale, i costi di produzione e quindi i prezzi di vendita risultassero troppo elevati: tali cioè da incidere in misura indesiderata sui redditi dei consumatori o sui costi di produzione delle attività utilizzatrici. Trovano molto minore legittimità quali misure volte a ripristinare condizioni di competitività tra grandi aree non essendovi di fatto competizione se non all’interno di aree circoscritte. Per queste attività, in assenza di particolari ostacoli, la promozione della domanda locale è sufficiente incentivo perché abbiano a diffondersi.
Il campo di attività, per le quali si riscontrano, pur con vari gradi, condizioni quali quelle descritte, è relativamente ampio, si pensi, ad esempio, a molte attività fornitrici dell’industria delle costruzioni. Attribuire a queste produzioni forti incentivi – della stessa misura di quelli che si ritengono necessari per promuovere la crescita di imprese in campi ove si deve competere con le più evolute strutture produttive del mercato nazionale e internazionale – significa indubbiamente introdurre un’eccessiva agevolazione, che si traduce, o in un contributo al consumatore locale, o in un margine di rendita a favore delle imprese «protette». Si aggiunga che una eccessiva agevolazione, favorisce, di norma, il formarsi di strutture produttive inefficienti. Un’eccessiva facilità di entrata (7) si risolve, infatti, in uno sviluppo disordinato del settore stesso, che ostacola il progresso delle aziende. Non è un caso infatti che in alcuni comparti, valga l’esempio dei laterizi, e di alcune produzioni alimentari legate al mercato locale, si sia raggiunto un eccesso di capacità produttiva, in un complesso quanto mai frazionato e disperso di unità, che determina uno stato di crisi permanente dei settori.
Ma a parte le produzioni che, diciamo così, per loro natura tendono a localizzarsi all’interno del mercato locale, anche per le restanti imprese manifatturiere ubicate nell’area arretrata, l’estensione del mercato entro cui vengono collocati i prodotti, di norma definisce gradi diversi di difficoltà di gestione e in genere, anzi, implica tipi affatto diversi di gestione.
Anche quando si tratta di settori a intensa competizione internazionale possono emergere occasioni favorevoli al sorgere di imprese orientate verso il mercato locale. Orbene, collocare la propria produzione presso utilizzatori o consumatori dell’area ove opera l’impresa presenta, di norma, per l’impresa stessa minori difficoltà rispetto alla promozione di vendite verso mercati esterni. E ciò per numerosi motivi, si pensi ai vantaggi della prossimità fisica, alla facilità di rapporti, alla maggiore dimestichezza col mercato, alla possibilità cli competere con più bassi costi nei confronti di imprese che, penetrando dall’esterno, devono sostenere oneri addizionali per la promozione delle vendite ecc. Spesso inoltre il vantaggio è determinato dalla possibilità di collocarsi nell’ambito di fasce molto particolari dei mercati locali in relazione a specifiche caratteristiche dei prodotti in termini di qualità e prezzo (8). I fattori sopra ricordati fanno sì, tra l’altro, che quando l’area arretrata è relativamente grande si determini una sorta di dualismo tra imprese presenti nell’area rivolte unicamente al mercato locale e organizzazioni commerciali e impianti appartenenti ad imprese aventi sede all’esterno dell’area stessa. L’equilibrio duale è assai precario in quanto gli spazi entro cui possono operare imprese a mercato locale sono di volta in volta condizionati dalle innovazioni introdotte dalle imprese operanti su più ampi mercati.
L’adozione da parte cli un’impresa orientata verso il mercato locale, di una politica di penetrazione sui mercati esterni, comporta, d’altra parte, di norma, oneri e rischi addizionali.
In un sistema di incentivi razionale il grado di agevolazione dovrebbe essere crescente in relazione alla intensità con cui l’impresa locale promuove la sua espansione, affrontando la competizione del grande mercato esterno. La differenza non dovrebbe anzi essere di poco conto ove si tenga presente che, come si è ricordato, proprio nella presenza di condizioni sfavorevoli alla gestione di imprese in grado di competere dinamicamente nei mercati internazionali va identificata l’arretratezza e la marginalità dell’arca meridionale rispetto all’area sviluppata di cui essa è parte.
Orbene, l’attuale sistema di incentivi non solo non tiene conto di queste importanti differenze ma, al contrario, è articolato in modo da penalizzare l’impresa espansiva rispetto a quella orientata al mercato locale e rispetto all’investimento in impianti installati da imprese esterne. Ciò deriva dalla circostanza che l’ammontare delle agevolazioni finanziarie è definito, a parità di altre condizioni, sulla base dei soli investimenti in immobilizzi (investimenti fissi + scorte), che nelle imprese dinamiche ed innovative rappresentano solo una quota, spesso assai modesta, degli investimenti totali di un programma di espansione. Sicché quanto più complesso è questo ultimo, e quindi, in genere, quanto maggiori i rischi connessi, tanto minore è il grado di agevolazione complessivo fruibile nel Mezzogiorno.
Attuare un sistema di incentivi che introduca differenze di agevolazione in relazione al mercato di sbocco dei prodotti comporta indubbie difficoltà. Difficoltà di controllo sembrerebbero escludere la possibilità di differenziare tra prodotti venduti all’interno del Mezzogiorno e prodotti venduti nella restante arca italiana. Minori difficoltà di gestione presenterebbe un incentivo alle produzioni esportate.
Un incentivo di questo tipo ha già un precedente nell’ambito del Mercato Comune: costituisce infatti il perno del sistema di incentivi adottato dall’Irlanda, anche, se con finalità diverse; l’obiettivo della politica promozionale irlandese essendo quello, in presenza di un mercato nazionale di modeste dimensioni, di favorire l’installazione di impianti da parte di imprese straniere, orientate verso i mercati europei. Nel caso del Mezzogiorno l’obiettivo, come si è detto, sarebbe un altro, quello di promuovere l’espansione di imprese locali.
- Incentivi e dimensioni dell’investimento.
Il sistema di incentivi in vigore, che per il resto è notevolmente rigido, prevede una differenziazione di trattamento significativa solo in relazione alla dimensione dell’unità produttiva che si raggiunge grazie all’investimento agevolato (nuovo o di ampliamento). La misura dell’agevolazione muta notevolmente al passaggio delle due soglie di 1,5 e di 5 miliardi di immobilizzi.
Le ragioni addotte a fondamento di tale graduazione sono molteplici. Viene accolta la considerazione che alle grandi dimensioni è più facile far fronte agli ostacoli incontrati sia nella fase di installazione di una unità che nel corso della sua conduzione, che la grande impresa può risolvere al proprio interno molte delle strozzature frapposte da una arretrata realtà locale, tanto più se si tratta di grandi imprese già operanti altrove; che invece le piccole imprese subiscono per intero le conseguenze negative di tali strozzature per le minori possibilità di farvi fronte con i propri mezzi; che, infine, le piccole imprese vanno promosse in modo particolare dal momento che esse generano più intensa occupazione.
Queste considerazioni, in apparenza ovvie, non sembrano in realtà reggere ad un approfondito esame.
Prendiamo in esame, sempre a parità di altre condizioni, in primo luogo il caso degli impianti costruiti da imprese esterne: orbene che gli ostacoli incontrati nella loro installazione e nella loro gestione siano tanto maggiori quanto più piccola è l’unità produttiva non è dimostrato né è facilmente dimostrabile anche perché nei due casi in genere si seguono due diverse strategie di localizzazione.
Il fatto che per gli impianti di piccola dimensione la domanda assoluta di servizi e dotazioni esterne sia minore, consente ad essi di inserirsi nel tessuto locale delle dotazioni presenti nelle aree più dinamiche. Al contrario, l’iniziativa di grandi dimensioni mentre determina in ogni caso una domanda addizionale di dotazioni notevolmente maggiore, proprio per la particolare natura dei problemi derivanti dalla sua installazione e per il diverso tipo di rapporto con l’ambiente locale, tende a localizzazioni più decentrate. Ciò costituisce, invero, un’importante condizione favorevole ad una elastica politica di assetto territoriale del Mezzogiorno, anche se ovviamente rende indispensabili più complessi interventi infrastrutturali.
Per la piccola unità che come si è eletto tende a collocarsi in aree ove già siano presenti molte delle dotazioni necessarie, non è certo un extra incentivo sufficiente a indurre scelte diverse, in aree ove le dotazioni necessarie siano assenti, sia perché la loro assenza, alle piccole dimensioni produttive, è ben difficilmente monetizzabile, sia perché sempre a causa delle piccole dimensioni, l’installazione di un’unità non è in grado di indurre l’adeguamento delle dotazioni locali.
Per ciò che riguarda poi il rapporto dimensione-occupazione, sempre nel caso di impianti costruiti da imprese esterne, non pare invero vi siano fondati motivi perché la dimensione dell’unità produttiva sia sempre collegata al numero di posti di lavoro creati per unità di investimento.
A tale riguardo, va sottolineato in ogni caso un particolare elemento di incongruenza dell’attuale sistema di incentivi, derivante dal fatto che l’extra-incentivo per le iniziative di piccole dimensioni è dato nella forma di un più elevato incentivo finanziario (contributo e mutuo). Ne risulta, come naturale conseguenza, che il divario di trattamento tra piccola e media dimensione è piuttosto modesto proprio per impianti ad elevata intensità di lavoro ed è tanto maggiore al crescere delle intensità di capitale, fino a raggiungere margini elevatissimi in corrispondenza di valori dell’investimento per addetto caratteristici di alcuni settori di base.
In sostanza cioè il modo come è stata introdotta la graduazione con riferimento alla dimensione, determina un sistema di incentivi del tutto contraddittorio rispetto allo stesso obiettivo con cui si giustifica la graduazione stessa: l’operazione più «premiata» dall’attuale sistema è in realtà lo spezzettamento in unità minori di grandi complessi ad elevata intensità di capitale.
Ove, d’altra parte, si faccia riferimento ad imprese operanti nell’area arretrata e non ad impianti realizzati da imprese esterne, va riconosciuta certamente l’opportunità di tener conto delle maggiori difficoltà dell’impresa di più piccole dimensioni nel reperire capitale sul mercato ma ciò sembra sollevare problemi piuttosto intorno all’entità dei fondi messi a disposizione complessivamente, che non all’entità dello sgravio dei costi (9).
Per ciò che riguarda più generalmente le maggiori o minori difficoltà di gestione incontrate, a parità di altre condizioni, nell’area arretrata, le considerazioni svolte intorno alla «competizione dinamica» del mercato moderno, suggeriscono che non sia tanto rilevante l’essere piccoli o medi o grandi, quanto piuttosto l’intensità con cui sono perseguiti obiettivi di crescita e di innovazione.
È noto come le maggiori difficoltà nel corso dell’evoluzione di una impresa emergano in relazione al raggiungimento di determina te soglie dimensionali, che determinano la necessità di adottare diverse e più complesse strutture organizzative. Il passaggio da piccole a medie imprese, sovente, implica l’allargamento dell’orizzonte del mercato ad aree più vaste, o l’ampliamento della gamma di prodotti: il raggiungimento di dimensioni ancora maggiori implica un più complesso impegno al miglioramento e alla qualificazione dei prodotti (ricerca, ecc.). È certo paradossale che proprio le imprese che affrontano una più dinamica crescita si vedano ridotte le misure di incentivazione proprio in corrispondenza di soglie dimensionali «critiche».
Per questi stessi motivi non può non essere criticato il fatto che gli ampliamenti siano incentivati in misura inferiore rispetto ai nuovi investimenti.
- Gli incentivi fiscali.
Il sistema di incentivi fiscali in vigore fino al 1973 prevedeva uno sgravio decennale dell’imposta di R.M. cat. B sui redditi prodotti da nuovi investimenti o da ampliamenti e lo sgravio dall’imposta sulle società per i primi 10 anni di vita della società stessa. Con l’introduzione all’inizio del 1974 della riforma fiscale i due incentivi sono stati convertiti rispettivamente in sgravi decennali dall’ILOR e sgravi decennali dall’IRPEG. La conseguenza di tali modifiche è stata una riduzione nella portata dell’incentivo fiscale (10).
Gli incentivi fiscali, mantengono, comunque, la forma di sgravi di imposte sui redditi d’impresa e come tali sollevano non poche perplessità, manifestate già più volte in passato, soprattutto in relazione al fatto che l’agevolazione introdotta risulta tanto maggiore quanto maggiori sono gli utili di un’impresa e, quindi, anche, quanto minori risultano essere gli oneri addizionali della gestione dell’unità produttiva nell’area meridionale.
A tali perplessità, vanno aggiunte altre, che pure interessano i temi qui trattati. La prima riguarda la contraddittorietà di tale incentivo rispetto agli obiettivi di promozione di un sistema diversificato di attività nel Mezzogiorno. Uno sgravio proporzionale al reddito di impresa costituisce infatti un incentivo per le imprese esterne che localizzano nel Mezzogiorno parte delle loro attività a ridurre il più possibile l’ammontare delle spese sostenute nell’area meridionale per produrre, sul luogo, un dato fatturato, e a concentrarle piuttosto nelle sedi settentrionali. In tal modo, infatti, si vengono a comprimere gli utili, tassati a pieno regime, conseguiti fuori del Mezzogiorno e si eleva il valore degli utili contabilizzati nell’area (sgravati dall’imposta). L’incentivo cioè sollecita le imprese esterne a contenere i loro investimenti al Sud il più possibile entro le forme di semplici impianti di produzione e a trattenere attività gestionali nell’ambito delle sedi tradizionali. Si aggiunga, inoltre, che per l’impresa operante nel Mezzogiorno, cui ovviamente è precluso il trasferimento di spese di gestione, l’incentivo può risultare di minore portata.
Un ulteriore elemento di contraddittorietà è dato poi dal fatto che con tale incentivo si eroga un contributo tanto maggiore quanto maggiore è la redditività, indipendentemente dalle condizioni che l’hanno resa possibile: sia cioè che essa sia stata conseguita grazie a posizioni di rendita di vario tipo sia che essa sia frutto di spese promozionali e di ricerca sostenute in precedenza. Indipendentemente, inoltre, dal comportamento corrente dell’impresa, dal suo grado di dinamicità e di capacità innovativa e quindi dal suo fabbisogno di capitale per nuovi investimenti; indipendentemente, infine, dall’uso che l’impresa fa di queste risorse.
A tale riguardo va tenuto presente che l’impresa per i propri investimenti di ampliamento può sempre fruire in misura percentuale fissa, dei finanziamenti agevolati (contributo e mutuo). Nel caso di unità ad alta redditività la disponibilità di capitale agevolato (accumulazione interna defiscalizzata + finanziamento agevolato) può al limite superare i fabbisogni finanziari, tanto più se l’impresa non è innovativa ed espansiva. L’incentivo allo sviluppo rischia così di tradursi, in questi casi, in una agevolazione ad investimenti puramente patrimoniali.
Ora, alcune distorsioni dell’attuale sistema di incentivi fiscali, potrebbero essere superate sostituendo l’attuale sgravio delle imposte sui redditi con uno sgravio dell’imposta sul valore aggiunto. Siffatta agevolazione, al contrario di quanto accade con l’attuale sgravio fiscale, introdurrebbe per le imprese esterne un incentivo e non un disincentivo a svolgere al Sud, accanto ad attività di produzione, anche attività di gestione. Più in generale, riequilibrerebbe il trattamento tra imprese e impianti, venendo ad incentivare non solo gli utili ma anche i costi sostenuti all’interno per la promozione, la ricerca, ecc.
Alternativamente l’incentivo fiscale attuale sugli utili potrebbe essere reso fruibile solo per la quota di utili reinvestita. In tal caso si stimolerebbe l’autofinanziamento e il «premio» andrebbe non soltanto alla redditività, ma alla redditività che si traduce in maggiore crescita della capacità produttiva.
- Incentivi e tasso di innovazione.
Nell’attuale sistema, vengono incentivati gli investimenti «netti»: l’investimento iniziale e i successivi investimenti fissi, per la sola quota relativa ad ampliamenti della capacità produttiva. La misura dell’incentivo è cosi indipendente dalla durata del capitale immobilizzato: si incentivano cioè nella stessa misura attività per le quali il progresso delle tecnologie è lento e attività per le quali esso è rapido e impone frequenti sostituzioni di macchinari e impianti.
È vero che la presenza di condizioni che accelerano la brevità della vita economica degli immobilizzi si riflette nella gestione di tutte le imprese operanti in un dato campo, interne ed esterne all’area, imponendo a tutte di attuare più rapidi ammortamenti e di fissare i prezzi in conseguenza, sicché, in tal senso, non si giustifica un diverso trattamento per le imprese agevolate. Resta il fatto però che la rapidità con cui procedono le «innovazioni» in un determinato campo è, di norma, correlata con la relativa complessità della gestione dell’impresa. Quanto più elevato è il tasso d’innovazione, tanto più sono ravvicinati i tempi entro cui debbono essere attuati mutamenti ed effettuate scelte rischiose, tanto più delicate e importanti diventano le funzioni di informazione, marketing, sviluppo di prodotti, gestione finanziaria, ecc., tanto maggiori quindi i rischi comportati da una ubicazione decentrata dell’impresa in un’area arretrata.
Articolare un sistema di incentivi in modo da tenere conto di queste differenze presenta indubbie difficoltà. Un passo in tale direzione potrebbe essere rappresentato dalla introduzione cli norme che consentano ammortamenti anticipati. Invece del generico sgravio sulle imposte sui redditi dell’attuale sistema, che presenta tutti gli inconvenienti sopra ricordati, la possibilità di effettuare «ammortamenti anticipati» favorisce proprio le imprese che rinnovano con maggiore frequenza i macchinari e gli impianti.
- Incentivi e mercati finanziari.
La rispondenza di un sistema di incentivi all’obiettivo della promozione della nascita e della crescita di imprese nell’area arretrata non deve essere verificata solo con riferimento alle singole misure che lo compongono, ma anche in relazione alle modalità della loro applicazione e alle forme istituzionali della loro gestione.
Si ricorda a tale proposito come gli incentivi finanziari siano costituiti da un lato da un contributo erogato direttamente dalla Cassa per il Mezzogiorno e dall’altro da mutui, a basso tasso d’interesse. Questi vengono erogati da un certo numero di istituti finanziari per il credito a medio termine.
L’elevata disponibilità di risorse finanziarie che si determina in complesso per chi voglia intraprendere un investimento nel Sud costituisce uno degli aspetti più importanti, se non l’aspetto più rilevante della politica degli incentivi.
Il fatto però che la fruizione dell’incentivo sia legata a questi precisi canali di acquisizione di risorse esterne, fa sì che il flusso totale di risorse finanziarie destinate ad investimenti nel Sud dia luogo solo a modestissime economie esterne per quanto riguarda lo sviluppo di un mercato finanziario e di una struttura articolata di attività di intermediazione. A questi investimenti corrispondono infatti in prevalenza flussi di emissioni obbligazionarie da parte di istituti di medio-credito. Non è incentivato il ricorso ad altre forme di finanziamento. Risulta ridotto inevitabilmente, tra l’altro, il ruolo delle banche locali, che pure sono state alla base dello sviluppo industriale delle aree periferiche del Centro Nord. Certamente ridotto poi ogni stimolo ad acquisire capitali di rischio attraverso emissioni azionarie; con la conseguenza che, da un lato, tendono a formarsi strutture finanziarie delle aziende poco elastiche, sovente oberate da forti fabbisogni finanziari connessi ai rimborsi e, dall’altro, che, nel complesso, il modo come si articola la politica di incentivazione contribuisce ad aggravare la già rigida e poco differenziata struttura del mercato dei capitali italiano.
Il maturare di un più articolato complesso di attività di intermediazione finanziaria in Italia (e di conseguenza nel Mezzogiorno) pare invece rappresentare una condizione quanto mai rilevante ai fini stessi della nascita e della crescita cli imprese nell’area meridionale.
In tale quadro dovrebbe essere verificata la possibilità di separare le due facilitazioni che coesistono nel mutuo agevolato, offrendo da un lato la possibilità di accedere ad un finanziamento a lungo termine di durata prefissata, pari ad una data quota dell’investimento, ma a tasso di mercato, e dall’altro trasformando, in forme da studiarsi, l’equivalente dello sgravio sugli interessi in un contributo alla gestione.
In tal modo sarebbe l’impresa a decidere la struttura finanziaria più conveniente e non sarebbe privilegiata alcuna forma di finanziamento esterno. Al più un’agevolazione aggiuntiva potrebbe essere introdotta per le acquisizioni di capitale che hanno luogo attraverso emissioni di titoli azionari o di obbligazioni convertibili, in concomitanza con la quotazione sul mercato azionario della società interessata.
Agosto 1974
NOTE
(1) I primi risultati di tali analisi sono riportati in: S. CAFIERO, Un aspetto del divario Nord-Sud: la questione urbana, in «Mondo Economico», n. 48, dic. 1973.
(2) Certo, la perfetta rispondenza a tale criterio comporterebbe un sistema estremamente differenziato di incentivi e, in pratica, la necessità di decidere caso per caso. Inutile soffermarsi sugli inconvenienti di un sistema eccessivamente discrezionale e sull’opportunità di adottare sistemi di facile automatica applicazione. Occorre però ricordare che, tanto maggiore è la rigidità del sistema degli incentivi, tanto più elevata è la probabilità che esso non risponda al criterio sopra citato e che i benefici introdotti, quindi, risultino insufficienti per molte attività, non in grado, cioè, di indurne lo sviluppo al Sud, e più che sufficienti per altre, tali, cioè, da introdurre nella loro gestione vere e proprie rendite.
(3) Gli altri incentivi possono avere rilievo particolare nel caso di alcune produzioni, si pensi allo sgravio sul costo dell’energia elettrica nel caso dei processi elettrolitici, ma in generale hanno rilievo modesto non confrontabile certo con l’entità delle tre principali categorie di incentivi: finanziari, sul costo del lavoro, sgravi fiscali.
(4) Cui però ha corrisposto nel Sud un contemporaneo notevole aumento relativo nei livelli dei costi.
(5) Ad esempio di quanto sopra si è detto, si può citare il caso dell’industria olearia, scelta tra tante, in quanto si tratta di una produzione tradizionale del Mezzogiorno per la quale è sempre esistito un ampio mercato sia esterno che locale e per la quale non vi è motivo di ritenere che i costi di produzione siano al Sud superiori che in altre aree. Orbene, nell’ultimo decennio si è prodotta nel mercato oleario una profonda trasformazione. La crescente domanda si è rivolta, in quote sempre maggiori, verso l’olio di semi, per il quale il mercato nazionale e anche meridionale si è sviluppato a ritmi impressionanti. L’industria olearia tradizionale apparve fin dall’inizio tra quelle meglio in grado di seguire questa evoluzione, differenziando opportunamente la produzione, cosa che si è verificata nell’ambito delle imprese del Centro-Nord. Per contro, dopo quindici anni dall’inizio del fenomeno, superata ormai la fase di più intensa crescita della domanda per l’olio di semi, constatiamo che l’occasione è stata completamente mancata da parte delle industrie localizzate nel Mezzogiorno. Nell’area meridionale non è oggi presente un solo impianto per la produzione di olio da semi di dimensioni significative.
(6) Non pare inopportuno ricordare che le tariffe doganali, principale strumento di sviluppo di tutti i paesi di recente industrializzazione e di cui gli incentivi non sono che un parziale sostitutivo, venivano stabilite non in relazione ai divari tra i costi di produzione tra industrie interne e concorrenti esterni, ma a livelli sovente di gran lunga superiori, tali comunque da condizionare il mercato interno e la sua evoluzione quantitativa e qualitativa in funzione della capacità di crescita dell’industria nascente.
All’industria nascente fu necessario riservare ampie quote di mercato interno, men tre di volta in volta si impediva o comunque si ritardava secondo necessità, l’ingresso di nuovi prodotti, con opportune articolazioni delle tariffe, che venivano regolate nel tempo in funzione del grado di maturità del sistema di imprese operanti all’interno.
(7) Non si dimentichi che l’incentivo non si traduce solo in sgravio di costi ma anche in una facilitazione all’accesso al capitale.
(8) Possiamo generalizzare abbastanza agevolmente quanto sopra detto. Di_remo cosi che vi è una straordinaria clilferenza tra la gestione di un pastificio che rifornisce il mercato locale, spesso di dimensioni poco più che provinciali e la gestione di una impre sa alimentare che promuova le sue vendite su scala nazionale o internazionale e che vi è differenza anche tra la gestione di una impresa che operi nel mercato internazionale tielle parti e accessori per automobili e una impresa che s()rga e si sviluppi in funzione escl11Siva di un locale stabilimento automobilistico.
(9) Per le piccole e medie iniziative l’ammontare di capitale messo a disposizione attraverso gli attuali incentivi è all’incirca uguale e raggiunge livelli dell’ordine del 65-70% dell’investimento in impianti e scorte. La differenza di trattamento tra i due livelli dimensionali sta nella maggiore entità del contributo rispetto al prestito e nel più basso costo di quest’ultimo e quindi nell’entità dello sgravio dei costi.
(10) Con la riforma è stato infatti abbassato il carico fiscale sui redditi prodotti dall’industria (per le situazioni cioè non agevolate). A ciò non è corrisposta un’adeguata riduzione dei carichi nelle situazioni agevolate; questi anzi, in alcuni casi, risultano superiori ai livelli precedenti.