in “L’industria – rivista di Economia e Politica industriale”, n° 2, aprile – giugno 1981.
Soc. ed. Il Mulino – Bologna, pagg. 219-224
1. Fin dall’introduzione degli incentivi per l’industrializzazione del Mezzogiorno fu chiarito che il loro scopo era quello di concorrere a ridurre il divario che sussiste tra la convenienza ad investire nell’area arretrata, rispetto alle aree sviluppate del resto del paese. Ma nessuno poté mai ipotizzare che, per promuovere l’industrializzazione dell’area meridionale, si potesse fare affidamento su essi soltanto. Altri interventi erano e sono parimenti necessari, dalla realizzazione di infrastrutture alla diffusione di servizi, giacché carenze nelle condizioni ambientali non si traducono solo e semplicemente in costi addizionali di gestione per l’industria e non sempre, quindi, sono interamente compensabili con contributi.
Si può senz’altro dire che, in prospettiva, l’integrazione tra incentivi e interventi di qualificazione territoriale e di diffusione di servizi appaia ancor più importante che per il passato, a seguito anche delle mutate condizioni in cui ha luogo lo sviluppo industriale. Assumono grande rilievo oggi, infatti, i problemi del consolidamento e della crescita dell’apparato industriale realizzato nel Sud negli ultimi quinquenni e, in particolare, i problemi di crescita delle imprese operanti nell’area.
La diffusione di servizi e di incentivi cosiddetti “reali” non può, però, essere presentata come una “nuova proposta”, in alternativa alla incentivazione diretta. Va semmai detto che è necessario un chiarimento intorno alla natura di tali incentivi e alla possibilità di una politica specifica al riguardo.
2. Molte proposte di riforma degli incentivi, presentate negli ultimi anni, sembrano fondate su una illusoria fiducia circa la possibilità di governare, attraverso maggiorazioni o modifiche nella composizione delle agevolazioni, le caratteristiche settoriali del processo di industrializzazione del Mezzogiorno e il suo orientamento territoriale all’interno dell’area. Ne sono un primo esempio le varie maggiorazioni dei contributi, introdotte dalle leggi per i settori “prioritari” o per le zone “particolarmente depresse”.
La loro applicazione ha portato ulteriori complicazioni amministrative e sensibili ritardi nella messa a punto della normativa; e ciò al solo fine, tra l’altro, di introdurre differenziazioni di scarsa entità e modesta significatività. Non è in relazione al settore di appartenenza, che varia il grado di convenienza di un investimento in un’area meno sviluppata. Esso può variare ampiamente, all’interno di uno stesso settore, tra iniziative che differiscono tra loro per strutture organizzative, per tipi di produzione, per mercati di sbocco; anzi, si può semmai dire, che è proprio in relazione a queste diverse possibili caratteristiche della gestione, che una iniziativa industriale può incontrare maggiori o minori ostacoli in un’area più arretrata.
Per quanto riguarda le maggiorazioni riferite al territorio, va osservato che può avere ampia giustificazione una netta differenziazione tra grandi aree del Mezzogiorno, in particolare tra quelle più settentrionali del Mezzogiorno stesso, e quelle più periferiche. Assai minor senso hanno, invece, differenze nelle agevolazioni tra zone ritagliate all’interno delle regioni meridionali, là dove cioè, la diffusione dello sviluppo dipende in misura decisiva da interventi di qualificazione del territorio e dell’ambiente.
3. Anche variazioni nella composizione degli incentivi sono sovente presentate come proposte decisive per il perseguimento di particolari indirizzi di industrializzazione. Diffusa è la tesi secondo la quale aumentando il peso relativo dello sgravio del costo del lavoro si possa ottenere uno sviluppo più labour-intensive avente, quindi, effetti occupazionali maggiori. Deve anche in questo caso constatarsi che non sono facilmente individuabili correlazioni tra il peso relativo del costo del lavoro nell’ambito del valore aggiunto di una attività, ed il grado con cui questa attività può incontrare ostacoli e svantaggi nell’insediarsi o nel crescere in un’area arretrata piuttosto che in un’area sviluppata.
Nell’ampia gamma delle attività a più elevata intensità di lavoro, si riscontrano, a questo proposito, situazioni diversissime.
Possono infatti considerarsi facilmente decentrabili in aree arretrate comparti produttivi ad elevato fabbisogno di manodopera non qualificata, appartenenti ad imprese operanti anche in settori a tecnologie complesse. Per contro, si riscontrano invece massimi di inelasticità nelle scelte di localizzazione, per molte attività labour-intensive, anche tradizionali, ma fortemente dipendenti da disponibilità di economie esterne, tipiche delle aree più industrializzate.
Circa la posizione estrema, di quanti affermano essere obiettivo di un sistema di incentivi quello di “creare occupazione”, va osservato che tale affermazione non può essere accettata senza qualificazione.
L’obiettivo primario di una politica di incentivi è quello di favorire l’accumulazione di capitale in un’area nella quale essa ha luogo in misura insufficiente; scopo dell’accumulazione di capitale è quello di dare più ampie occasioni di lavoro, in forme economiche ed efficienti. Il risultato in termini di occupazione, industriale e non, sarà tanto maggiore quanto maggiore sarà l’intensità con cui si riesce a promuovere questo processo.
Con gli incentivi, cioè, si vuole contribuire a sviluppare l’industria non i cantieri di lavoro, essendo preferibile e socialmente meno costoso, affrontare i problemi occupazionali residui con altre forme di intervento.
Attualmente con lo sgravio in essere, il costo del lavoro per una nuova iniziativa al Sud, risulta ridotto del 20-22% circa, rispetto al Centro-Nord, per un periodo limitato. Rispetto a questa situazione, quando si propone di concentrare le risorse prevalentemente se non esclusivamente su sgravi del costo del lavoro, sarebbe opportuno precisare quale ulteriore riduzione si ritiene necessaria. Ove la riduzione fosse molto più elevata di quella sopra richiamata non vi sarebbe il rischio di promuovere uno sviluppo che richiede poi in via permanente un siffatto sostegno?
Le iniziative attratte espressamente da condizioni così particolari, che speranze avrebbero di sopravvivenza, al cessare delle agevolazioni? Esse, probabilmente, tenderebbero a trasmigrare rapidamente verso altre aree, verso le aree cioè ove si hanno stabilmente costi del lavoro molto inferiori a quelli in essere nella nostra economia. Opportunità di rivedere la composi zione degli incentivi e di aumentare eventualmente quelli sul costo del lavoro, vanno considerate, ma alla luce dell’obiettivo di un giusto equilibrio tra le diverse misure.
Un sistema di incentivi equilibrato dovrebbe essere composto da diversi sgravi, incidenti in misura pressoché identica su ciascuna delle varie voci di costo, che concorrono a formare il valore aggiunto dell’impresa. In tal modo si avrebbe un sistema di agevolazioni riferito appunto, esclusivamente, al valore aggiunto creato con la iniziativa e indifferente rispetto alla sua composizione.
Al contrario, squilibri nel sistema di incentivi a favore di questa o quella componente di costo, rischiano, o di essere insufficienti, o di introdurre rendite non desiderate.
4. Pare invece assai rilevante che venga mantenuta una tradizionale caratteristica propria del sistema di incentivazione previsto per il Mezzogiorno: quella di essere impostato sulla chiarezza, ex-ante, della misura delle singole agevolazioni.
Solo così, infatti, si predetermina un quadro di riferimento per le valutazioni delle imprese, che devono effettuare le loro scelte di localizzazione. Poiché, in tal modo, si riduce anche la discrezionalità di chi amministra gli incentivi, se ne facilita di fatto la gestione.
Tutto ciò non si verifica, invece, per l’altro sistema di incentivi, quello introdotto dalla legge di ristrutturazione e di riconversione. In questo sistema, infatti, le misure delle agevolazioni vengono fissate al termine dell’iter previsto per le “istruttorie” dei progetti. In tal modo, si aumenta la complessità nella gestione degli incentivi – il tuttora mancato avvio della operatività della legge n. 675 lo testimonia – mentre non si offre un quadro di certezza alle imprese, ma solo una prospettiva di eventuali aiuti futuri a scelte fatte.
5. È stato affrontato in modo assai diffuso il problema del credito agevolato. Su questa forma di incentivo si puntano da tempo gli strali della polemica. La richiesta dell’abolizione si fa diffusa; salvo poi dover constatare l’ulteriore diffusione dello stesso credito agevolato, quale strumento principale sia della politica di sostegno delle piccole imprese che di quella volta a promuovere la ristrutturazione e la riconversione dell’industria nazionale.
Il credito agevolato appare invero come il crocevia di numerose decisioni da parte di diversi soggetti.
In questo crocevia, si evidenziano problemi di varia natura, propri dell’operare dei singoli soggetti, amplificati da una normativa complessa, stratificatasi nel tempo e spesso confusa.
Preliminarmente, è bene osservare come, attraverso le agevolazioni sugli interessi di un mutuo a medio termine, venga introdotto un beneficio di estrema importanza. Si tratta, infatti, di ridurre gli oneri sostenuti nel corso della realizzazione e della messa a regime di una iniziativa, e, dal punto di vista finanziario, di ridurre, corrispettivamente a questi minori oneri, il fabbisogno di finanza esterna, per tutta questa fase. Si tratta di aspetti assai delicati di un piano finanziario di investimento, tanto più delicati in condizioni di non facile reperimento di credito e di suo elevato costo.
Oneri e difficoltà in questa fase, non sono infatti compensabili sempre con la previsione di poter fruire una volta a regime, di sgravi di costo, negli esercizi futuri.
Va detto che per raggiungere le stesse finalità, può benissimo essere introdotta, in sostituzione della agevolazione sul credito, una forma di contributo addizionale, rispetto a quel1o già previsto, erogabile anche nel corso dell’investimento.
Ma se i problemi evidenziati nella discussione sul credito agevolato appaiono di più ampia portata, essi invero sembrano riconducibili a due ordini di questioni.
La prima potrebbe essere detta la questione della surroga amministrativa. Si osserva cioè che nella gestione del credito agevolato vengono attribuite agli istituti di credito, funzioni e compiti propri dell’amministrazione pubblica, per quanto riguarda accertamenti, controlli, etc.
La seconda questione potrebbe essere detta della corresponsabilità. Si tratta del rapporto che si stabilisce tra le due decisioni: quella dell’istituto di credito (disponibilità a finanziare) e quella dell’amministrazione statale (concessione delle contribuzioni). Queste due decisioni sono prese, evidentemente, a fronte di una unica ipotesi di un piano finanziario, presentata dall’impresa. Esse appaiono pertanto tra loro interdipendenti: la decisione di finanziare un progetto non può prescindere dalla condizione se saranno o no concessi gli incentivi. D’altro lato la disponibilità a finanziare rischia di presentarsi, a sua volta, come condizione necessaria perché l’autorità pubblica conceda le agevolazioni. Da qui i vari problemi posti dalla rilevanza che assumerebbe, se pur indirettamente, la decisione dell’istituto di credito ai fini dell’erogazione di pubblico denaro.
La materia è certamente complessa; ma non sembra sia sufficiente l’abolizione del credito agevolato perché abbiano a scomparire i vari problemi sollevati.
La tendenza ad affidare compiti della pubblica amministrazione a istituti di credito va corretta dotando la pubblica amministrazione stessa di propri e adeguati strumenti. Si osserva al riguardo come nelle convenzioni previste per gli interventi della legge n. 675, si prevede di affidare funzioni amministrative agli istituti non solo per le agevolazioni sul credito da essi erogato ma anche ai fini degli accertamenti e della gestione di altri tipi di agevolazione, direttamente concessi da organi dello Stato alle imprese.
Circa la questione della corresponsabilità, mi limito ad osservare che se essa è veramente rilevante, lo è per qualsiasi forma di incentivo o contributo concesso dallo Stato alle imprese, al cui finanziamento concorre un istituto di credito e, quindi, non solo in relazione alla particolare forma delle agevolazioni sul credito.
Una riforma della normativa volta a ridurre o a superare questi problemi mi pare debba partire da una più esatta distinzione dei tre momenti decisionali:
- quello della verifica formale dell’ammissibilità agli incentivi (se cioè l’iniziativa presenti le caratteristiche oggettive previste al riguardo dalle leggi: ubicazione, dimensione etc.);
- quello della verifica della sua validità economica;
- quello degli accertamenti amministrativi richiesti per l’erogazione degli incentivi.
Occorre in particolare superare la confusione attuale nella quale all’istruttoria bancaria è attribuito anche l’assurdo ruolo di “accertamento” burocratico della validità economica dell’iniziativa e, nel quale, gli accertamenti sullo stato di avanzamento dell’iniziativa, effettuati da parte degli istituti per l’erogazione del credito, diventano anche atti amministrativi per erogare contributi.
La pubblica amministrazione o, comunque, l’organo preposto alla erogazione degli incentivi, siano attrezzati per i loro propri accertamenti. Cada poi l’illusione di avere “un accertamento amministrativo” della validità economica di un investimento. Si tratta di una valutazione effettuata sempre nell’incertezza, incertezza che contributi pubblici possono solo parzialmente ridurre, ma mai eliminare. L’atto con cui si concede credito rappresenta una disponibilità ad assumere un rischio, che mai può essere assunta come una certificazione della bontà dell’iniziativa.
D’altro lato, la concessione di contributi pubblici non può avvenire che sulla base di criteri di altra natura. Infatti per l’assunzione diretta da parte dello Stato di rischi di impresa, sulla base di valutazioni di convenienza, esiste un altro strumento, quello della partecipazione statale.