Consiglio Nazionale delle Ricerche
Progetto Finalizzato Trasporti 2
Roma, 13 novembre 1995
Intervento dell’On. P. Baratta Ministro dei Lavori Pubblici
- Nel corso degli ultimi anni è riecheggiata con inconsueta frequenza la proposta di fare ricorso al “project financing” per la realizzazione di opere pubbliche. L’espressione gode oggi di popolarità diffusa. Ritengo che sia necessario chiarire i concetti e le definizioni che ne sono alla base, di fronte alla sensazione che molti siano stati indotti a considerare, quella del “project financing”, una formula facile per risolvere il problema della scarsità di risorse pubbliche che caratterizza l’economia italiana.
- Cos’è dunque il “project financing”? Trattasi di un’operazione nella quale si anticipano somme con l’aspettativa che i futuri conti economici del finanziato registrino entrate tali da metterlo in condizione di far fronte agli oneri del capitale e al graduale rimborso delle somme anticipate. Da questo punto di vista dunque trattasi di un’ordinaria operazione finanziaria o bancaria. Dove stanno gli elementi specifici che la distinguono da altre? La più importante differenza sta nel fatto che l’impresa finanziata non è, come nella maggior parte dei casi, un’attività già in corso, un’attività cioè che si svolge con continui aggiustamenti parziali e nella quale i nuovi investimenti hanno luogo gradualmente in un contesto che già produce reddito. Il “project financing” si riferisce invece a casi in cui l’impresa che gestirà l’opera o l’impianto nasce con la costruzione dell’opera o dell’impianto o ai casi nei quali comunque l’investimento nuovo di un’impresa è molto elevato rispetto a quelli già operanti. Nel caso più semplice si è di fronte cioè a un’impresa-impianto, nella quale un investimento deve essere avviato e completato prima che possano manifestarsi le prime entrate dell’impresa realizzatrice. Di solito trattasi di un investimento che richiede lunghi tempi di realizzazione ed una fase iniziale non breve di crescenti immobilizzi finanziari. Trattasi poi sovente di un investimento non facilmente correggibile nel corso della realizzazione. Di solito poi le entrate future attese si prospettano diluite in un tempo lungo, cosicché anche l’immobilizzo finanziario dovrà restare elevato per un lungo periodo. L’investimento dunque si presenta con un grado elevatissimo di rischio, di concentrazione e di immobilizzo.
- Per queste ragioni un’operazione di “project financing”, per poter essere affrontata, richiede di norma che tali rischi non solo non siano ulteriormente accresciuti da grandi incertezze sulle entrate future ma, al contrario, che essi siano compensati parzialmente da un elevato grado di tutela o, se si preferisce, di protezione per ciò che riguarda le entrate future: sia per quanto riguarda i volumi che saranno venduti che il prezzo di vendita. Un elevato grado di protezione circa le entrate future è cioè essenziale perché il rischio connesso con questi investimenti possa essere ricondotto nell’ambito di quelli considerati accettabili dalla finanza di mercato.
- Si osserva di passaggio che situazioni di questo tipo si presentano non solo nel caso di gestori di infrastrutture a tariffa o di operazioni immobiliari private complesse, ma anche nel campo industriale. Si presentano, ad esempio, nella fase iniziale di industrializzazione di un paese, quando nasce un nuovo settore caratterizzato da importanti investimenti fissi e durevoli o quando, all’interno di una di queste attività, si compie un significativo salto dimensionale attraverso un nuovo investimento relativamente elevato rispetto all’attività esistente. Così la realizzazione del primo impianto siderurgico fu di fatto un’operazione di “project financing”; lo sviluppo di consistenti investimenti nel settore petrolchimico e chimico dettero origine ad operazioni del tipo “project financing”. Ma val la pena ricordare che proprio nelle prime fasi di industrializzazione sono state richieste elevate protezioni doganali, con le quali appunto si chiedeva per la nuova impresa una tutela sia per ciò che riguarda la possibilità di fruire di una quota elevata del mercato interno e sia quella di praticare un prezzo di vendita significativamente più elevato di quello del mercato internazionale. In altri casi gli investimenti sono stati assistiti da incentivi pubblici, adottati in fasi di rapida industrializzazione, e giova ricordare che gli incentivi pubblici non si dimostrarono essere un perfetto sostituto della protezione doganale, dal momento che con essi si consentirono riduzioni di costi e quindi si agevolarono gli oneri di realizzazione, ma non si potè assicurare alcuna riserva di mercato o alcuna protezione sui prezzi di vendita.
- Anche la realizzazione di operazioni immobiliari complesse richiede una serie di cautele, quali ad esempio la disponibilità di un preciso impegno preliminare di acquisto di clienti affidabili delle opere che ci si avvia a realizzare.
- La realizzazione e la conseguente gestione di infrastrutture e di “public utilities”, affidata a società concessionarie, pone anch’essa il problema del grado di protezione sulle entrate future. In molti casi tariffe e prezzi di vendita possono rappresentare fonti di entrata in grado di coprire in prospettiva tutti gli oneri derivanti dagli immobilizzi; in altri casi può risultare assai difficile adottare tariffe elevate e l’operazione deve essere assistita da un contributo pubblico che riduce l’onere complessivo dell’investimento. Queste operazioni restano operazioni di “project financing” per la parte residua non coperta da contributo. Il problema delle garanzie sulle entrate future è stato risolto in alcuni casi attribuendo una garanzia dello Stato o comunque la garanzia di un soggetto a sua volta garantito dallo Stato. Così facendo l’operazione di “project financing” è stata ricondotta ad una ordinaria operazione di provvista. In molti campi, d’altro lato, partite con operazioni di “project financing”, le imprese concessionarie si sono dilatate o fuse fino ad assumere proporzioni rilevanti. In questi casi il rischio connesso con l’investimento è stato ricondotto a quello del finanziamento di un’impresa già operante, per la quale le prospettive di reddito non dipendono solo dalle entrate attese da uno specifico investimento fisso. L’evoluzione in tal senso delle concessioni, in particolare di quelle elettriche, telefoniche ecc., con la creazione di grandi imprese, ha avuto proprio l’effetto di rendere più facilmente finanziabili le infrastrutture ad esse affidate, riducendo il rischio elevato del “project financing” e riconducendo il rischio del finanziamento nell’ambito di quelli tipici del “company financing”. Orbene, immagino che chi oggi avanza proposte di maggiore diffusione del “project financing” non intenda riferirsi né ad operazioni assistite da garanzia dello Stato, né agli investimenti nei settori di pubblica utilità, nei quali sono già operanti concessionarie di ampia dimensione. L’area di applicazione può dunque riferirsi o a settori diversi da questi oppure in questi settori volendosi ripercorrere a ritroso la strada che portò alle grandi concentrazioni di imprese di pubblica utilità, e intendendosi invece favorire nuovi entranti ed una nuova molteplicità di soggetti. Va poi osservato come l’istituto della concessione sia stato ampiamente diffuso in passato per i servizi di pubblica utilità di diretta competenza dell’amministrazione centrale dello Stato. Le opportunità nuove di utilizzo di tariffe per il finanziamento di infrastrutture fanno riferimento oggi per la maggior parte dei casi a servizi che sono di competenza degli enti locali. E’ in questo ambito quindi che devono maturare le capacità di gestione di concessioni.
- Con questa premessa veniamo ai problemi tipici del “project financing”, e cioè: a) il problema della certezza sui tempi di realizzazione delle opere e quindi sul loro costo; b) il grado di protezione sulle entrate future (supponendosi già risolto separatamente il problema dell’entità o della percentuale dei costi di costruzione da coprire con contributo pubblico). Veniamo al primo punto: il grado di certezza circa i tempi della realizzazione. Sono richieste in particolare accuratezza di procedure dei passaggi amministrativi, completezza delle singole fasi della progettazione, riduzione delle conflittualità e delle possibili contestazioni. Su questi argomenti è importante richiamare le innovazioni legislative introdotte recentemente. Di questo problema si dà carico la nuova legislazione sugli appalti pubblici (legge 216/95, cui seguirà il relativo Regolamento) che, come è noto, regola anche le concessioni di costruzione e gestione sulle infrastrutture e servizi pubblici. Per esse si è posto il limite del 50% all’entità del contributo pubblico sul costo dell’opera. Tra le condizioni essenziali per accrescere i gradi di certezza vi è innanzitutto la corretta impostazione delle fasi di progettazione. Ogni superficialità o imprecisione nelle fasi di progettazione può essere causa di aleatorietà nelle successive fasi sia di autorizzazione che di realizzazione. Ed è proprio in vista dell’accuratezza della procedura, che nella riforma della legislazione sugli appalti le diverse fasi della progettazione (preliminare, definitiva, esecutiva) sono state scandite in relazione alle diverse fasi dei procedimenti di programmazione, autorizzazione e realizzazione. Il progetto preliminare è stato definito nei suoi contenuti come comprensivo di tutti gli elementi che devono essere considerati perché rappresenta l’innovazione più importante. La legge 216 prevede che le concessioni di costruzione e gestione possano essere bandite sulla base del progetto definitivo. Avendo definito il progetto definitivo, quale stadio avanzato della progettazione, molto probabilmente sarà opportuno rivedere in futuro tale norma e consentire l’attribuzione di concessioni sulla base del progetto preliminare. Sempre la legge prevede nuove norme e nuove modalità per quanto attiene le opere per le quali si richiede la valutazione di impatto ambientale. Poiché siffatta valutazione ed autorizzazione, per poter essere concessa in tempi utili deve poter prevedere anche prescrizioni per le fasi successive, si è ritenuto indispensabile introdurre un’importante innovazione, e cioè che al termine della conferenza di servizi possa essere attivato un osservatorio composto dal soggetto attuatore, dal concedente, dai principali enti locali. Compito dell’osservatorio è quello di verificare il rispetto delle prescrizioni previste ai fini della tutela ambientale e qualsivoglia problema che possa comportare la necessità di introdurre variazioni al progetto approvato. Si è trattato di un’innovazione importante per fluidificare i rapporti tra i diversi soggetti interessati, per offrire ad essi un riferimento e per dare comunque agli interessi diffusi garanzie sul futuro svolgimento dei lavori. Tutti elementi di grandissima importanza sia per giungere alle decisioni sia per evitare interruzioni, sospensioni ecc.
- Viene poi il problema delle entrate future, e cioè la questione del modo come la pubblica amministrazione può offrire all’investitore-gestore riferimenti intorno allo sviluppo dell’utenza e delle tariffe nei servizi pubblici, tale da consentire un adeguato grado di protezione senza fare ricorso ad una esplicita garanzia statale. Per quanto riguarda le prospettive sulle quantità vendute o, se si preferisce, sullo sviluppo quantitativo dell’utenza, per molti casi il problema è risolto con l’attribuzione di una posizione di monopolio. Il grado di monopolio naturalmente può essere diverso da caso a caso. Esso diventa assai elevato nel caso della distribuzione dell’acqua o dell’energia elettrica; può assumere gradi diversi nel caso dei servizi di telecomunicazione, così come nel caso delle autostrade vista la compresenza del sistema delle strade statali. Nel caso dei servizi di telecomunicazione il progresso tecnico è così intenso, i cicli dei prodotti così ravvicinati che la posizione monopolistica è già stata limitata agli investimenti e alla gestione delle reti, ma il progresso delle tecnologie dischiude anche più possibilità nuove e diverse. Nel caso dell’acqua invece l’attribuzione di un elevato grado di monopolio all’azienda che svolge il servizio è tuttora la norma, dal momento che i vantaggi che si conseguirebbero attraverso le economie di scala connesse con un monopolio superano di gran lunga i vantaggi che potrebbero derivare da una pluralità di concorrenti.
- Viene poi il problema delle tariffe. È evidente la necessità di avere riferimenti chiari e precisi sulle modalità con le quali si intendono gestire le tariffe e i prezzi amministrati. In particolare, è evidente interesse che le procedure e le metodologie di definizione e aggiornamento siano chiarite ex ante e la loro gestione sia affidata ad un operatore neutrale; ad un soggetto cioè che, sottratto alle vicende che possano interessare la vita politica, condizionata da problemi di breve periodo, possa con continuità operare nell’equilibrata conciliazione tra interessi di breve termine ed interessi di medio termine del consumatore.
- Va segnalato a questo riguardo che la gestione del sistema tariffario può, col passare del tempo, essere condizionata da nuove esigenze. Si prenda il caso delle autostrade. Le tariffe autostradali vengono fissate al momento della attribuzione della concessione e della realizzazione degli investimenti. Esse furono adeguate nel tempo secondo criteri invero assai sommari. Proprio in questi giorni ci accingiamo a modificarle, introducendo formule ispirate al metodo del cosiddetto “price-cap”. Ma, mentre stiamo perfezionando il metodo del loro adeguamento, già emergono nuovi problemi attinenti alla distribuzione del traffico nella rete stradale. Il miglioramento della rete delle strade statali crea alternative di percorso oggi più facili di un tempo. Per contro, strozzature in alcuni valichi dovute ad alta intensità di traffico in zone dove le popolazioni locali tendono a porre vincoli nuovi al transito dei veicoli, nonché la difficoltà di gestire le tariffe nell’ambito delle aree metropolitane pongono il problema della conversione del sistema delle tariffe verso un sistema che abbia lo scopo non soltanto di procurarsi risorse per la costruzione delle infrastrutture, ma anche quello della regolazione del traffico sulle strutture esistenti.
- Quanto fin qui detto si riferisce alle opere pubbliche o alle opere che attengono all’erogazione di servizi pubblici. Va richiamato a questo punto che le dotazioni di una città o di un paese sono il frutto non soltanto di interventi di spesa pubblica in aree pubbliche e nell’ambito di servizi pubblici, ma che la ricchezza e l’articolazione di un sistema urbano e di un sistema territoriale complesso possono dipendere notevolmente da realizzazioni private. Un parcheggio è una struttura che ha un chiaro interesse pubblico, ma da nessuna norma deriva che il parcheggio debba essere considerato di per sé un’opera pubblica.
Affinché il nostro territorio possa essere arricchito anche da un più articolato sistema di interventi privati e di dotazioni private, occorre che la pubblica amministrazione abbia comportamenti particolari o possa assumere impegni particolari. È evidente l’importanza che la pubblica amministrazione svolga una politica urbanistica e di sviluppo del proprio territorio non occasionale e dispersiva, ma coordinata e programmata. Così facendo potrà offrire indicazioni più precise all’investimento privato per la realizzazione di interventi più qualificati e capaci di rispondere a una domanda pubblica, che un’azione territoriale dispersiva o non fa emergere o non consente di aggregarsi in misura sufficiente e coerente nel tempo.
Per altro verso, vi sono interventi che i privati possono sviluppare, ai quali le amministrazioni contribuiscono con un incentivo. Faccio senz’altro l’esempio dei programmi di edilizia agevolata per essere destinata ad affitto agevolato e a quelli di riqualificazione urbana, che proprio in questi mesi stiamo diffondendo (si veda il decreto-legge sull’edilizia residenziale), che sono da ricondurre nell’ambito del “project financing” privato. Questi interventi rappresentano per molti aspetti una svolta nella politica della casa e della città; in essi lo Stato, invece di realizzare direttamente un patrimonio edilizio di proprietà pubblica, interviene con incentivi a favore di programmi realizzati in accordo con i comuni o le regioni, attraverso finanziamenti misti. - Vi sono poi interventi privati che, però, per poter essere gestiti economicamente nel tempo, richiedono impegni da parte della pubblica amministrazione atti a migliorarne l’economicità. Si tratta dell’assunzione da parte dell’amministrazione di impegni durevoli, aventi di fatto carattere di obbligazioni.
Orbene, a prescindere dalle opere pubbliche e dagli investimenti delle imprese di pubblica utilità, esiste quindi una grande area di interventi rappresentati da “opere private di interesse pubblico” dal cui sviluppo dipende – come abbiamo detto – un innalzamento del livello qualitativo del nostro territorio e delle nostre città. Ma – come si è detto – anche per questi occorre un certo grado di protezione circa gli esiti economici dell’investimento, attraverso l’assunzione da parte della pubblica amministrazione di impegni e obbligazioni durevoli.
Trattasi di una questione che riguarda non tanto la legislazione sugli appalti pubblici, ma piuttosto l’insieme delle leggi che governano l’operato della pubblica amministrazione. È auspicabile un’evoluzione ulteriore della normativa nel senso dell’attribuzione di più ampi poteri negoziali della pubblica amministrazione nei confronti dei soggetti privati. Entriamo così in una materia complessa che non può essere oggetto della nostra conversazione odierna. - Voglio solo trarre una conclusione da quanto si è detto fin qui. Negli ultimi tempi una parte di coloro che dibattono sul “project financing” sembrano proporlo quale risposta privatistica alle difficoltà operative della pubblica amministrazione, quale risposta privatistica alla incapacità degli organismi statali e locali. Emerge chiaramente quanto fallace sia questa impostazione.
Nel caso delle concessioni nei settori di pubblica utilità si è visto come esse possono essere gestite soltanto da un ben articolato contratto di concessione, che comporta una pubblica amministrazione capace di impostarlo e gestirlo insieme ad un adeguato sistema tariffario.
Per quanto riguarda le restanti opere private di interesse pubblico, la loro realizzazione – come si è visto – dipende essenzialmente da un innalzamento dell’azione amministrativa del governo del territorio e da un’accresciuta capacità dell’amministrazione pubblica di assumere impegni negoziali nei confronti dei privati. Non dunque in alternativa ad una pubblica amministrazione inefficiente, ma solo come risultato di un’accresciuta efficienza della pubblica amministrazione e di un’evoluzione dell’azione amministrativa si potranno avere più intensi impegni dei privati nella qualificazione e nella dotazione del nostro territorio e dei nostri ambiti urbani.