Convegno CISPEL Firenze 9-10 marzo 1981
Tavola rotonda del 10/3/81
Affrontando il tema del finanziamento delle imprese pubbliche degli enti locali non si può non partire da alcune considerazioni relative al quadro normativo entro il quale tali imprese operano.
Ad un osservatore esterno, la legislazione sulla finanza locale sembra procedere per successive modifiche suggerite più da esigenze contingenti che non da un disegno di complessiva sistematicità.
Per quanto riguarda in particolare il problema dei rapporti tra enti locali e le attività ad essi facenti capo, la cultura economico-giuridica da tempo sottolinea come la gestione delle imprese pubbliche locali possa e debba assumere le caratteristiche proprie delle rilevanti modifiche che giungono fino a prospettare significativi mutamenti nella natura giuridica stessa e nelle forme organizzative di queste insieme di imprese.
Il divario tra la legislazione in atto e queste proposizioni appare ancora ampio.
La legislazione sembra ancora guardare al complesso delle aziende e dei soggetti che fanno capo alle autonomie locali come un tutto, sostanzialmente non differenziato. Predomina nella formazione delle leggi la definizione di vincoli finanziari. La crescente complessità dei problemi della finanza pubblica sembra condizionare questa evoluzione.
Il controllo della spesa pubblica e del debito pubblico sembra tuttora far premio su ogni altra considerazione.
Acquistano pertanto particolare significatività alcuni aspetti della legislazione corrente quali l’allentamento di alcuni vincoli, per particolari categorie di aziende municipalizzate, circa le possibilità e le modalità di reperimento di fondi sul mercato e l’introduzione, per queste, di altri vincoli, quale quello dell’autonomia economica, espressa formalmente se pure un poco sommariamente nella condizione di tre esercizi in pareggio.
Si evince da ciò come la necessità di una maggiore articolazione e differenziazione tra le diverse attività facenti capo agli enti locali non sia ignorata, pur nei limiti dell’attuale quadro normativo.
Si tratta di un aspetto importante ai fini del problema del finanziamento di questo complesso di attività. Il problema che si fronteggia è infatti quello di migliorare la capacità complessiva di credito, oltre i limiti del credito agevolato fornito dalla Cassa Depositi e Prestiti, pur nel rispetto delle politiche generali formulate al riguardo.
Una migliore articolazione delle misure, dei vincoli, degli indirizzi, in relazione alle diverse caratteristiche specifiche delle imprese che fanno capo agli enti locali, migliorerebbe la capacità complessiva di credito del sistema e quindi, in particolare, la sua capacità di credito sul mercato.
Questa considerazione appare tanto più importante se si considerano le nuove caratteristiche del mercato dei capitali, verso il quale occorre migliorare la capacità di credito. Siamo in presenza di un’evoluzione di cui noi, e voi, dobbiamo tener conto ed alla quale dobbiamo necessariamente adeguarci.
Di questa evoluzione, il primo aspetto è dato dalla accentuata propensione del mercato finanziario a investimenti a breve. Questa propensione è stata assecondata anche dall’ingente emissione di titoli del Tesoro a breve, a tassi che per lunghi periodi si sono situati al di sopra dei tassi delle emissioni a più lunga durata.
Il secondo aspetto è dato dalla crescente incertezza del risparmiatore sul futuro, sia dell’inflazione che dei tassi di interesse. Più che manifestare aspettative di diverso grado tra l’oggi, il domani e il dopodomani, si ha qualche volta l’impressione che il mercato rinunci ad esprimere aspettative sul futuro. Ne consegue che, anche ammesso che si vogliano ripristinare tassi crescenti per le più lunghe scadenze, appare incerto a quali livelli questi debbano collocarsi per incontrare il gradimento del risparmiatore.
E appare in ogni caso un problema difficilmente sormontabile ripristinare condizioni per ingenti emissioni a molto lunga durata e a tasso fisso, cioè proprio la forma di provvista tradizionalmente caratteristica del finanziamento delle opere pubbliche e degli investimenti di pubblica utilità.
Questo divario tra la durata dei finanziamenti che il mercato offre e la durata dei finanziamenti richiesti per consuetudine dagli investimenti di pubblica utilità pone dei problemi non indifferenti per l’economia dei soggetti che realizzano questi investimenti e che gestiscono questa attività. Si pensi ai riflessi sul rapporto tra ammortamenti finanziari e ammortamenti economico-tecnici, e ai riflessi sulla formazione dei costi e, di conseguenza, sulla formazione delle tariffe.
Si cerca di ovviare a questo stato di cose attraverso emissioni a scadenze più ravvicinate e a tasso variabile, quindi attraverso provviste più differenziate. La diffusione di questa forma di finanziamento comporta, per gli istituti, la necessità di una maggiore aderenza temporale tra provvista ed erogazioni e quindi la necessità di una attenta programmazione tra provvista e finanziamenti in relazione agli stati di avanzamento degli investimenti. E per le aziende, ciò comporta la necessità di una programmazione finanziaria sempre più affinata, non solo del loro fabbisogno, ma anche delle loro future gestioni.
Per le imprese pubbliche che, come le municipalizzate, forniscono servizi a prezzi amministrati, possono essere studiate forme di indicizzazione dei mutui sulle tariffe. Si tratta di un problema complesso. Per molti servizi si riscontra una evoluzione delle tariffe mediamente nel lungo periodo in linea con l’evoluzione dei costi. Ma per rendere appetibile l’operazione di provvista indicizzata nei confronti del risparmiatore occorre pur sempre una maggiore certezza nel processo di formazione e mantenimento nel tempo delle tariffe stesse e termini di riferimento chiari e accettati.
L’adozione di “metodi”, come nel caso delle tariffe per il gas urbano, offre una via certamente degna di considerazione e degna quindi di essere praticata ed eventualmente estesa. Un “metodo” adeguato e applicato con continuità riduce infatti l’aleatorietà del processo di revisione delle tariffe. In quanto tale, può essere termine di riferimento per mutui indicizzati, che l’utente stesso, nella sua veste di risparmiatore, può considerare interessanti a parziale difesa del proprio potere d’acquisto, almeno a fronte della crescita dei prezzi di importanti servizi di cui egli fruisce e fruirà sempre in futuro.
In un mercato caratterizzato da alterne vicende e da condizioni rapidamente mutevoli, va considerata la possibilità di ricorrere a finanziamenti esteri.
Finanziamenti in valuta comportano una attenta valutazione delle condizioni dei mercati dei capitali, degli andamenti dei tassi di interesse, dei movimenti dei tassi di cambio. Al fine di ridurre i rischi, è possibile attivare finanziamenti misti, diversificando le valute di indebitamento o attivandoli parte in valuta nazionale e parte in valute estere.
Assume particolare rilievo, in questo quadro, il riferimento a quell’importante strumento che è la BEI (Banca Europea per gli Investimenti), già così attiva, negli anni più recenti, nel finanziamento di operazioni connesse con il risparmio energetico e gli interventi sul territorio. Ma attivare questo particolarissimo canale comporta il rispetto delle forme, delle modalità, e dello spirito che presiede il suo modo di operare. Sono note le sue finalità e le condizioni che esso pone, in via preliminare, per quanto riguarda la presentazione di precisi progetti o di insiemi di progetti definiti e concreti. È noto anche il limite entro il quale la BEI normalmente può intervenire e che comporta sempre il concorso di altre fonti di finanziamento.
Un efficace rapporto tra enti locali e aziende municipalizzate da un lato e gli istituti di credito dall’altro, che consenta di pervenire alla messa a punto dei programmi finanziari nelle forme e nelle condizioni richieste dalla BEI, può ulteriormente accrescere le possibilità di intervento di questa istituzione: sia nelle forme del concorso su singoli finanziamenti sia nella forma dei prestiti globali, la cui attuazione richiede ancor più efficace coordinamento di iniziative.
Di fronte a questa più articolata e complessa evoluzione del mercato finanziario, è opportuno che i rapporti con l’istituto finanziatore siano sempre più stretti, che siano avviati in tempo, perché insieme possano essere studiate tutte le alternative possibili, in relazione alle condizioni del mercato, e perché possano, di conseguenza, essere scelte ed attivate le soluzioni che si giudichino più favorevoli.
Può naturalmente giovare a tal fine che le aziende municipalizzate programmino non solo singolarmente ma anche come sistema i propri fabbisogni.
Il richiamare da parte mia queste esigenze è ovviamente da intendere come la piena disponibilità del CREDIOP a proseguire nell’unitariamente e proficuo rapporto con le aziende municipalizzate e a offrire ogni utile collaborazione per affrontare insieme sempre meglio i più complessi problemi che ci fronteggiano.