Relazione generale di Paolo Baratta al Seminario “Scelte strategiche e priorità operative per lo sviluppo di Napoli e delle grandi aree urbane del Mezzogiorno”
in “Rivista economica del Mezzogiorno”, a. XXVII, 2013, n° 1- 2, pagg.17-30

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1. Le politiche europee, le politiche nazionali e l’obiettivo «Convergenza»

Questo nostro incontro si svolge mentre è in corso la defini­zione dei programmi e dei progetti che andranno presentati al co­finanziamento dell’Unione europea per il periodo 2007-2013, e si delineano le nuove modalità con cui saranno gestiti i fondi nazio­nali per il sostegno delle aree sottoutilizzate. Si tirano le somme sull’esperienza compiuta nel periodo 2000-2006.

Come è noto, alle somme provenienti dalla Unione europea, circa 23 miliardi di euro, si sommeranno in egual misura risor­se interne del cofinanziamento. A questo totale si aggiungeranno le risorse dell’intervento autonomo nazionale attraverso il Fondo per le aree sottoutilizzate, 53,7 miliardi di euro. È stato annun­ciato a tal proposito che le modalità di gestione di questo Fondo saranno armonizzate con quelle dell’intervento comunitario: che cioè la politica di intervento nazionale si allinea, per così dire, a quella dei fondi comunitari, piuttosto che seguire vie autonome, e diverse.

Si tratterà di un totale di 100 miliardi di euro. Il periodo di utilizzo è stato spostato in avanti negli anni. Pur con questi vin­ coli si tratta sempre di un complesso di grande rilievo, tale da mettere alla prova una intera classe dirigente e una intera gene­ razione di amministratori. Ammessa la migliore delle ipotesi teoriche e, cioè, che questi fondi siano impegnati tutti, anno per anno con regolarità, in valore relativo essi rappresenteranno il 4% circa del prodotto interno lordo annuale del Mezzogiorno. Si affiancheranno dunque a tutte le altre azioni pubbliche ordinarie volte alla qualificazione dei territori e delle città. E va ricordato ancora una volta che l’esistenza di una azione specia­le non dovrà assorbire in esclusiva la nostra attenzione e farci dimenticare che il modo come sarà condotta l’azione ordinaria sarà spesso decisivo anche per l’efficacia della spesa straordi­naria. E che solo dalla coerenza dell’una con l’altra potranno emergere risultati positivi.

Non possiamo dimenticare, peraltro, che l’approntamento di queste risorse straordinarie va insieme ad una diminuzione della percentuale della spesa pubblica, storicamente destinata al Mezzogiorno. Questo 4% in più potrebbe essere visto anche come semplice ristoro di quella diminuzione. Cionondimeno si tratta di un’entità finalizzata, sulla quale si misurano le volontà e le capacità di intervento e di programmazione dei vari livelli coinvolti, in particolare delle amministrazioni locali.

Non ci intratteniamo qui sulle numerose considerazioni criti­che espresse da più parti su come sono andate le cose nel periodo precedente 2000-2006. Sono state lamentate: dispersione di inter­ venti, lentezze e scoordinamenti nella concezione e progettazione degli interventi, deviazioni di somme da progetti ritardati verso interventi ordinari, formazione di residui, nonostante il riconosci­mento che i tempi di utilizzo delle risorse «europee» siano stati più veloci di quelli dell’intervento ordinario interno.

Ci limitiamo a dire che essendosi trattato del primo grande test sul funzionamento del nuovo ordinamento delle istituzioni pubbliche (Stato, Regioni, Comuni) dopo le riforme degli anni passati, il test non ha riscosso generalizzati giudizi positivi.

Abbiamo ora davanti agli occhi il quadro in parte abbozzato e in parte già delineato di ciò che si propone per il prossimo periodo. Su di esso svolgeremo qualche considerazione.

È stato redatto il Quadro strategico nazionale, sono state alloca­ te risorse ai Piani operativi nazionali e a quelli interregionali, ecc.

A cosa si mira con queste azioni? Qual è, se c’è, la ragione che le lega e le accomuna; qual è la finalità che le ispira, al di là delle ovvie intenzioni di migliorare in un modo o nell’altro le condizioni locali? Qual è la situazione dei soggetti promotori dell’auspica­ to rinnovamento? Come si raccordano con le altre azioni ordina­rie o straordinarie che siano?

Come è noto, l’intervento della Unione europea si rivolge in primo luogo ed in maggior misura alle regioni per le quali il pro­ dotto interno per abitante è inferiore al 75% del valore medio del prodotto per abitante dell’intera Unione.

Un parametro andava assunto; questo (il prodotto pro capite) è l’indicatore prescelto per identificare le regioni dell’Obiettivo 1, ci pare inutile qui disquisire se e fino a che punto il prodotto per abitante sia indicatore esauriente per rappresentare le condizioni di arretratezza relativa di un’area. E comunque un indicatore assai significativo delle tendenze in atto.

Il valore di riferimento, e cioè il valore medio europeo del pro­ dotto pro-capite è stato rivisto all’ingiù negli anni scorsi a seguito dell’ingresso nella Unione europea di nuovi paesi meno sviluppati. A seguito di questo abbassamento alcune regioni del Mezzo­ giorno sono uscite dal novero delle regioni dell’Obiettivo 1. Il prodotto pro capite delle regioni più popolate e in particolare quello della Campania si mantiene sotto soglia.

Giova ricordare che la finalità principale asserita a livello dell’Unione europea per questi fondi è la «Convergenza». Si in­ tende cioè che essi siano utilizzati nelle regioni destinatarie, al preciso scopo di ottenere che il loro prodotto pro-capite abbia a crescere ad un ritmo superiore a quello della media europea, e prima o poi a raggiungere almeno la soglia del 75%.

Ma quali sono le tendenze in atto? Vi è stata convergenza nel corso degli anni passati? E in corso un processo di convergenza?

La risposta purtroppo è negativa.

2. La posizione del Mezzogiorno nella competizione europea tra aree

Invero nel corso degli anni passati l’intera economia italiana è divergente rispetto alla media europea. Il valore del prodotto pro capite, che si collocava intorno al 115% del valore medio europeo, è sceso al 103%.

Quello del Mezzogiorno, che si collocava al 75-76%, è sceso al 73°/c, circa.

Quello della Campania, che si collocava intorno al 74% nel 1999-2000, è sceso al 70%.

L’evoluzione dell’Unione europea negli ultimi anni procede con tendenze ben definite.

Le aree centrali, il grande bacino centrale, che comprende al suo interno le grandi aree sviluppate della Germania e dell’Italia, percentualmente arretra. Avanzano per contro le aree che forma­ no anelli concentrici tutt’intorno.

A partire dall’Irlanda, passando per la Spagna, si badi per tut­te le regioni spagnole, e poi per tutte le regioni dei paesi dell’Est nuovi entranti, cui si aggiunge l’Inghilterra, si manifestano sviluppi più elevati; in questa porzione d’Europa è dunque in atto un fenomeno di convergenza.

Purtroppo a queste tendenze positive della parte per così dire periferica del continente non partecipano il Mezzogiorno d’Italia e tutte le sue regioni. Il Mezzogiorno rappresenta un caso estremo. E praticamente l’unica grande area dove si verifica sia un li­ vello del reddito pro capite inferiore al 75% della media europea, sia un ulteriore arretramento della posizione relativa.

Quante domande sorgono cui sarebbe opportuno dare ri­sposta! L’andamento dell’economia del Mezzogiorno appare di­ pendente dall’andamento dell’economia italiana. Se questa arre­ tra anche il Mezzogiorno arretra, nonostante il più basso livello di partenza. E questo un dato che ci suggerisce di adottare uno scettico, passivo attendismo sulla ripresa dell’economia naziona­le? E la convergenza per il Mezzogiorno un’utopia, mentre non lo è per altre aree periferiche dell’Europa? E ormai da conside­rarsi un’economia periferica dipendente, come se ancora fossimo in una economia chiusa, o può il Mezzogiorno esprimere una pro­ pria capacità di crescita nell’economia europea e internazionale?

Gli andamenti storici ci suggeriscono che è vero che prima o poi un certo divario tra aree più sviluppate e aree meno sviluppa­ te può stabilizzarsi (teoria del dualismo permanente). Ma questo cammino di recupero è già finito per il Mezzogiorno, nonostante siamo ancora sotto il 75% della media europea? Gettiamo la spu­gna e ci adagiamo sull’andamento della congiuntura nazionale e su politiche di spesa pubblica di compensazione?

Ma è possibile adottare questa prospettiva in un’area che pe­riferica non è per la presenza di grandi agglomerati urbani? Pos­ sono grandi aree urbane vivere in bilico tra crescita e arretramen­to, o si tratta di una prospettiva alla lunga di instabilità, o peggio, tale da rendere sempre più difficile il loro governo?

Molte città europee e non solo europee, trovatesi in crisi, si sono poste questo problema e hanno reagito con forti innovazio­ni urbane che sono divenute gli strumenti per l’avvio di fenomeni cumulativi di rinascita.

Ci siamo chiesti se questa più ridotta crescita del reddito pro capite sia da ascrivere ad un tasso di accumulazione inadeguato.

L’ammontare degli investimenti rispetto al reddito risulta sta­tisticamente nel Mezzogiorno dell’ordine del 19,3%, inferiore ma non tanto alla media europea, che è del 20,2%. Molto più bassi risultano i livelli degli investimenti pro capite. Si tenga conto che da una regione che parte da un livello della produttività più basso ci si attende che presenti margini più significativi di recupero a parità di investimenti. Il problema è dunque duplice? Carenza di investimenti e, probabilmente, anche minor effetto sulla crescita del prodotto lordo degli investimenti stessi?

Emerge un problema a noi noto. Già anni fa in uno studio SVIMEZ1 limitato al settore industriale, si analizzò il fatto che nel Mezzogiorno ad elevati investimenti fissi non corrispondeva altrettanto elevata crescita del prodotto e della produttività; la risposta fu che era in corso una industrializzazione per impianti e non per diffusione di imprese. All’investimento primario nell’impianto, che assorbiva la parte maggiore dell’investimento fisso, non si accom­pagnava una simmetrica diffusione delle attività terziarie interne alle imprese, né delle restanti attività che normalmente accompa­gnano lo sviluppo quando è compiuto, pervasivo e diffuso.

Ci troviamo di fronte ad una situazione simile? Che ci porterebbe a concludere ancora una volta che la questione sta anche nella minor efficacia in termini di effetti indotti degli investimenti che hanno luogo sul territorio, rispetto a quanto accade altrove?

Quanto sopra suggerisce, nella prospettiva dei prossimi anni, di dare prioritaria attenzione all’efficacia degli investimenti e di dare priorità a quelli dai quali ci si attendono effetti indotti più ravvicinati e più elevati. La questione appare ancor più rilevante per le aree urbane. E qui infatti che gli investimenti possono con­ sentire recuperi di efficienza e attivare effetti moltiplicativi impor­ tanti, oltre che recuperare degrado.

La città, studiata dagli economisti dello sviluppo e dai sociologi, presenta al suo interno due tendenze contrapposte. In linea di principio è il luogo adatto per moltiplicare gli effetti positivi dello sviluppo (nella grande città si concentrano le funzioni direzionali, le economie di scala del terziario, i mercati e le risorse umane più qualificate, ecc.). Dall’altro lato essa presenta anche le condizioni per moltiplicare il degrado in caso di sviluppo in­ sufficiente e per accumulare diseconomie da congestione e da sottosviluppo e, conseguentemente, infeltrite, paralizzanti contrapposizioni di interessi, superabili solo immaginando soluzioni innovative. La città è un organismo vivo, non una infrastruttura passiva. I1 cammino di una città è segnato dall’intensità che possono assumere le forze positive rispetto al lavoro contrario che può essere svolto dalle seconde.

Confermiamo ancora una volta quello che dicevamo alla SVI­ MEZ già molti anni fa. La questione meridionale si avviava ad essere sempre più una questione essenzialmente urbana (e furono queste considerazioni alla base dell’impegno di analisi sulle aree metropolitane di Cafiero e dei suoi collaboratori).

Per contro, sempre in questa prospettiva, non ritengo che gli incentivi possano più essere misura adatta a compensare condizio­ni locali insufficienti. Gli incentivi, che personalmente ho difeso per anni, e sui quali auspico riflessioni seminariali quali quella odierna, appaiono nella nuova realtà internazionale sempre più un semplice strumento di ulteriore concorrenzialità tra aree e territori già per altre vie dotati.

3. Il ruolo primario delle istituzioni locali

Abbiamo detto che obiettivo affermato dall’Unione europea nell’attivare i fondi pluriennali, è la «Convergenza». Va subito chiarito che il suo perseguimento è essenzialmente sulle spal­le delle autorità locali. Così dice il quadro istituzionale interno dopo le devoluzioni dei compiti e delle competenze sui temi del governo del territorio. Così dice anche il quadro istituzionale europeo.

L’azione europea a favore delle aree meno favorite è stata con­ fermata e recepita dal Trattato. Si tratta di un passaggio .importante, ma resta fermo che l’Unione europea ha come suo fondamento principale il mercato unico, il mercato libero e la regolazione ge­nerata dalla concorrenza. La visione centrale che ispira il governo dell’Europa è che è il mercato a decidere dove va lo sviluppo, sia quello delle imprese che quello delle aree geografiche, e che è il mercato in ultima istanza che decide i vincitori e i perdenti, chi avanza e chi arretra.

Sulle politiche atte a realizzare il mercato unico e la libera concorrenza, l’Unione esplica una azione diretta con strumenti diretti.

Consapevole dei problemi che lo sviluppo del mercato può ge­nerare per le aree meno favorite, l’Unione ha affermato l’opportunità di una azione volta alla coesione e possibilmente a promuove­ re convergenze delle aree meno sviluppate, verso le altre.

Ma la norma inserita nel Trattato dice chiaramente che a tal fine l’azione della Comunità sarà essenzialmente indiretta. Dice l’art. 130, A e B, del Trattato «che gli Stati membri conducono la loro politica economica anche al fine di raggiungere gli obiettivi di sviluppo armonico, e che la Comunità appoggia questa realizzazione anche con i fondi strutturali».

Nell’attivare questi interventi e queste risorse finanziarie l’Unione è preoccupata che esse siano spese con una qualificata procedura amministrativa, dimostrata anche da una certa velocità nella spesa e secondo criteri di destinazione ragionevolmente connessi allo sviluppo in generale. Ma non può certo peccare di dirigismo, deve semmai assicurarsi consenso, esterno, tra i Paesi membri e, interno, tra le aree interessate; non potrà essere dunque l’Unione a suggerire iniziative che rendano Napoli avvantaggiata nella concorrenza con altre città del Mediterraneo.

La preoccupazione del consenso esterno e interno fanno sì che l’Unione abbia inevitabile propensione per una certa maglia larga nella definizione degli interventi, per aree e per scopi.

Anche per ciò, e a maggior ragione, sta alle autorità locali in­ dirizzare le somme verso iniziative più efficaci e non indulgere in interventi troppo genericamente correlati al miglioramento delle condizioni an1bientali, a scapito dell’efficacia in termini di effetti immediati indotti.

Sta dunque alle volontà e alle capacità delle istituzioni locali trasformare la disponibilità europea e nazionale ad una redistribuzione di risorse, in una pregnante azione volta alla convergenza, a realizzare un’azione pubblica orientata ai risultati.

4. I programmi: tra perequazione e sviluppo

Esaminando i documenti programmatici per il prossimo periodo non si ha l’impressione di una chiara affermazione dell’obiet­tivo «Convergenza» come riferimento primario, da cui discenda, per processo deduttivo, la scelta delle azioni da compiere nel pe­ riodo, al fine di ottenere identificati risultati. Si ha piuttosto l’impressione che il complesso dei programmi sia apprezzabile, per un giudizio più compiuto, se lo si legge da un altro punto di vista, e cioè se lo si considera come il conseguente risultato del procedi­ mento adottato per la selezione e la composizione.

Si è partiti dal riconoscimento della struttura istituzionale con i suoi diversi livelli decisionali, dalla governance e dalle realtà geografiche.

Il riparto delle somme per aree geografiche è avvenuto sulla base di criteri statistici: la dimensione regionale, corretta con un indice della gravità delle condizioni di svantaggio relativo. A sua volta, l’indice di svantaggio relativo è stato costruito su tre indica­ tori: prosperità regionale (PIL per abitante), potenziale del merca­ to del lavoro (tasso di occupazione maschile e femminile), disponibilità di servizi collettivi (accessibilità ai servizi della regione), la percentuale dei giovani in età 10-24 anni con almeno una qualifi­ca di istruzione secondaria superiore.

Le grandi aree tematiche indicatrici di obiettivi generali o settoriali hanno svolto la funzione di ordinatori dei progetti ammis­sibili. Nell’individuare le grandi aree tematiche si è avuto cura di definirle in modo ampio, preoccupati di non dimenticare nulla (dall’ambiente alle risorse umane, alla cultura, all’economia della conoscenza, ecc.).

Mi sono soffermato su questi aspetti per sottolineare come il modello seguito (potevasi diversamente?), quello cioè che parte dai bisogni e dalle istituzioni rappresentative, e su queste premes­se costruisce il complesso delle destinazioni, è il modello tipico con cui in uno Stato democratico fondato sul decentramento delle sovranità si perseguono le politiche di distribuzione del reddito; esso porta come conseguenza implicita l’affermazione di indirizzi perequativi nell’attribuzione di risorse pubbliche, che svolgono così la funzione compensativa tipica della giustizia sociale.

Ma adottare procedimenti perequativi vuol dire partire dai bisogni determinati dalla carenza di sviluppo, non dall’individua­ zione delle opportunità immediate per la sua sollecitazione. Vuol dire seguire un’ipotesi molto vaga sui tempi e sui modi dello sviluppo che si dovrebbe invece accelerare.

Ma la governance di un sistema decentrato è un dato ineludibile. Siamo di fronte ad uno dei problemi tradizionali della politi­

ca economica che ha interessato molti studiosi. E cioè se vi pos­sa essere contraddizione tra il modo di procedere di una società fondata sulla democrazia rappresentativa e la sovranità decentrata, e il tipo di scelte che occorre compiere per favorire una accelerazione dello sviluppo; cioè tra l’ineluttabile propensione di tale ordinamento politico-istituzionale alla giusta distribuzione delle risorse sulla scorta dei bisogni da un lato e, dall’altro, le scelte più «squilibrate» richieste da strategie che vogliano accelerare sviluppo e produttività.

Nel nostro caso, si tratta invero non della distribuzione di ri­sorse prodotte all’interno delle realtà locali rappresentate, ma di risorse di provenienza esterna e per di più finalizzate proprio all’accelerazione dello sviluppo. Ma il tutto è stato gestito in modo politicamente corretto, come se si trattasse di risorse pro­ dotte internamente sulle quali le realtà territoriali potessero vanta­ re una qualche sovranità.

Se dunque esisteranno all’interno di questi programmi progetti capaci di generare effetti indotti in tempi ravvicinati, sarà casuale o frutto della particolare diligenza dei soggetti o delle istituzioni che li hanno concepiti e presentati, non dell’impianto programma­ torio adottato.

E però siamo di fronte a due visioni del futuro. La prima vede il beneficio atteso da queste risorse nelle risorse stesse; tale visione porta con sé la speranza che il mondo esterno, nazionale ed europeo, continui a farsi carico del problema e della messa a disposizione di supporti economici.

La seconda visione vede in queste risorse uno strumento per fare emergere in tempi ravvicinati una maggior crescita, tale da consentire domani la produzione interna di queste risorse, in sostituzione degli aiuti di oggi.

Usando un’espressione ad effetto per descrivere le due visioni, si potrebbe dire: convergenza o assistenza?

5. Investimenti pubblici e investimenti privati

È stato detto che anche le risorse del FAS (Fondo per le aree sottoutilizzate) saranno gestite in armonia con gli indirizzi seguiti per le risorse del cofinanziamento europeo. Ad un tempo si è deciso di accantonare una quota del 30% come riserva di programmazione, per progetti da definire in prosieguo.

Ci si chiede: è possibile che una parte consistente dei progetti siano caratterizzati da un più immediato effetto positivo indotto? Cioè un effetto positivo sugli investimenti privati?

Ricordiamoci, ancora una volta, che il miglioramento del­ le condizioni ambientali rilevante ai fini dell’accelerazione dello sviluppo, è quello che si ottiene dallo sviluppo stesso, ovverosia dalla diffusione degli investimenti privati che fanno seguito ad un intervento pubblico. Sono questi ad alimentare effetti di moltiplicazione sul miglioramento delle condizioni ambientali per lo svi­luppo (sull’efficienza delle imprese, sul mercato, sulle economie di scala, sulla diffusione di servizi e di occupazione qualificati).

È stato sottolineato che più che una serie di interventi diffu­si, sia per territori che per scopi, sarebbe preferibile concentrare l’intervento in alcune dotazioni infrastrutturali. Si sono indivi­duate, tra queste, quelle infrastrutture di trasporto e di scambio che potrebbero fare del Mezzogiorno una importante base logistica per i nuovi traffici merci tra Oriente ed Europa, in forte espansione.

6. Le infrastrutture

Circa le infrastrutture in generale, abbiamo presenti alcune situazioni critiche nel Mezzogiorno, ma anche realtà locali che, come la Campania, appaiono mediamente dotate. Questo dicono infatti le statistiche, che però paiono viziate dal fatto che esse rilevano prevalentemente le infrastrutture interurbane e non quelle di interesse interno alla città. I dati ignorano le gravi carenze di spa­zi pubblici, di infrastrutture, di servizi collettivi nelle grandi città, tema a mio avviso centrale, e sul quale una moderna ricerca sulle aree urbane e metropolitane dovrebbe concentrarsi.

L’obiettivo di fare del Mezzogiorno un punto di interesse per i nuovi traffici merci Est-Ovest è stato inserito nei documenti pro­ grammatici. Studi più approfonditi ci consentiranno di accertare se e in che misura siamo ancora in tempo per catturare una quota rilevante dei nuovi traffici, cosa va fatto e con quali costi.

I dati a disposizione ci dicono quanto segue.

Innanzitutto, che il Mezzogiorno è entrato con qualche peso nelle statistiche sul traffico container grazie alla conversione del porto di Gioia Tauro, che da solo rappresenta (3.161 migliaia di TEU) quasi un terzo del traffico di tutti i porti italiani, che, si badi, non è particolarmente elevato.

Che la crescita dei traffici è negli ultimi anni aumentata sensi­bilmente, in molti porti minori, mentre risulta modesto l’aumento nei porti maggiori di Genova e La Spezia.

Che, in netta controtendenza, il porto di Napoli è stagnante a livelli relativamente modesti (374 migliaia di TEU). Dal 2000 al 2005 si registra addirittura un calo.

Che altri porti del Mediterraneo hanno sviluppato grandemen­te la loro funzione di hub.

Che i porti spagnoli hanno occupato una posizione via via maggiore (Algeciras con 3.180 migliaia di TEU, Barcellona con 2.071 migliaia di TEU, Valencia con 2.410 migliaia di TEU). L’incremento dei porti spagnoli andrà di pari passo con la realizzazione di miglioramenti nella rete ferroviaria che connette questi porti con il resto d’Europa.

Che l’investimento necessario è consistente per la necessità di interventi nelle realtà portuali: fondali, spazi, ecc.

Che vi è il rischio che si proceda in ordine sparso senza rag­giungere i livelli necessari.

Che occorre una progettazione complessa svolta con grandi capacità logistiche, e che nel nostro sistema produttivo non abbon­dano grandi compagnie nel settore della logistica.

Mi auguro che da questo nostro incontro venga una sollecita­ zione a che si esca dal vago con verifiche progettuali concrete e credibili.

7. Le aree urbane – creare «valore» urbano

Ma anche la più importante iniziativa in campo infrastrutturale necessita di un rinnovato contributo delle città alla vita del terri­torio, in particolare delle grandi aree urbane come Napoli.

Un obiettivo di convergenza non può non preoccuparsi del ruolo della grande città e di quanto sia importante che essa possa offrire con elasticità le condizioni utili a catturare tutti i possibili sviluppi della domanda locale ed esterna e nuove opportunità per il miglioramento della produttività delle attività già presenti. Per una città ciò significa una progettualità imprenditoriale che sappia sviluppare azioni di qualificazione, ispirare al concetto del creare «valore» urbano: accrescendo le possibilità di incontro tra doman­da e offerte nell’uso del territorio, superando le rigidità, fluidifi­cando gli usi, sì da generare diffusione di efficienza e di nuove opportunità.

Possiamo qui richiamare in linea generale le azioni che posso­ no essere svolte dalle autorità locali per dar nuovo impulso all’or­ganismo città, in particolare ai suoi assetti, partendo proprio dalle rigidità rappresentate dalla presenza e dall’utilizzo da parte di attività per così dire tradizionali di suoli che potrebbero essere of­ferti ad attività nuove o utilizzati per una miglior espansione di attività esistenti, o per soddisfare domande già latenti, mal soddi­sfatte da un’offerta costretta e limitata.

Nei documenti predisposti per il Quadro comunitario è stato inserito un capitolo città. Le compiaciute considerazioni intorno a questo inserimento, dopo la quasi dimenticanza del preceden­te periodo, modificano solo in parte la logica programmatoria; la città, anzi, le città sono considerate alla stregua di una delle tante aree in cui si articola il territorio. Nessuna ipotesi strategica speci­fica, nessuna concentrazione particolare di interventi.

A nostro avviso appare invece necessario e prioritario un impe­gno particolare nella riqualificazione urbana.

Una moderna concezione del governo degli sviluppi urbani dif­fusasi negli anni passati, le innovazioni legislative introdotte in ma­teria urbanistica, le esperienze già compiute, offrono un bagaglio di riferimenti e di nuove possibilità. Trattasi essenzialmente di una di­ versa sistematicità e di una più fluida gestione delle concessioni per le trasformazioni urbane, tali da consentire anche in capo agli inve­stitori l’accollo di oneri per la realizzazione di interventi di interes­se pubblico, che possono andare dalle opere di urbanizzazione alla realizzazione diretta di iniziative riconosciute di pubblico interesse.

Per queste vie si sono incamminate altre grandi città europee che si sono trovate di fronte alla sfida rappresentata dalla scomparsa di attività obsolete assai rilevanti, o comunque di fronte alla sfida di dover creare nuove opportunità per nuove funzioni, per realizzare nuovi più avanzati equilibri, per offrire occasioni di mi­glioramento dell’offerta locale in generale.

Queste tendenze sono già così diffuse da indurre alcuni studio­ si che disconoscono la validità e l’efficacia della nuova urbanistica a richiamare la nostra attenzione sui limiti di un governo urbano esclusivamente condizionato da scelte privatistiche.

Ad un tempo queste nuove opportunità ci dovrebbero portare ad una rilettura delle realtà urbane e metropolitane secondo modi diversi da quelli usati in passato, e più orientati a individuare le risorse mal utilizzate, la geografia delle opportunità di sostituzione di vecchi utilizzi con nuovi a più alto valore aggiunto, nonché i nuovi fabbisogni di servizi e spazi per uso pubblico, ecc.

Emergono alcuni quesiti.

L’uso di questi strumenti innovativi del governo delle trasfor­mazioni urbane può ottenere effetti importanti, laddove il valore aggiunto del nuovo intervento possa essere tale da consentire all’autorità pubblica di ottenere dai privati interventi di interesse pubblico adeguati.

Per interventi più complessi, in aree più congestionate, meno ricche, molto probabilmente le risorse ottenibili dai privati in cambio delle concessioni a costruire possono non essere suffi­cienti a sopperire ai fabbisogni di spazi e servizi pubblici, né agli interventi complementari che un programma di ristrutturazione urbana richiede. In questi casi è pur sempre necessaria una dotazione di risorse pubbliche tale da consentire all’autorità locale di impegnarsi in iniziative di rinnovamento di portata sufficiente­ mente ambiziosa.

8. Una asimmetria e una contraddizione

Per tutti questi casi, l’attuale mancanza di adeguate dotazioni finanziarie delle autorità locali si staglia all’orizzonte come il principale ostacolo a che questi processi di rinnovamento abbiano luogo.

Per contro è vero che di fronte alla sfida della convergenza o meglio di fronte alla necessità di fermare la deriva, una gestione della politica di rinnovamento urbano atta a generare valore si impone, e non consente alibi.

La politica del territorio e il governo delle trasformazioni urbane necessitano di soggetti pubblici protesi a interventi innovativi. La disponibilità di risorse per progetti speciali contraddice con la carenza di disponibilità dell’istituzione locale, cui sta il compito di attivare il rinnovamento urbano. In queste circostanze i progetti del cofinanziamento rischiano di essere solo un gran pavese innalzato sui pennoni di navi che procedono a velocità ridotta per mancanza di carburante.

Abbondanza di risorse da un lato, carenza di mezzi dall’altro; siamo di fronte ad una vistosa asimmetria?

Si può immaginare un quadro meglio coordinato, nel governo delle risorse di varia provenienza?

È a questo problema che pensavo quando tre anni fa mi per­misi di sollecitare un progetto speciale per Napoli, inteso come disponibilità aggiuntive espressamente finalizzate a promuovere iniziative specifiche di rinnovamento urbano.

Può questa asimmetria essere tenuta presente nell’affrontare le destinazioni del 30% della riserva di programma? Vi può essere nuova intesa su questo punto tra le diverse istituzioni locali: quel­ le che interloquiscono nella formazione dei programmi e quelle che hanno la responsabilità primaria della gestione della grande città?

Occorre nel frattempo accertare quali sono i progetti più signi­ficativi da questo punto di vista. E in che modo gli interventi in­dividuati per il cofinanziamento europeo e per i fondi nazionali si integrano con la politica di governo della città.

L’insieme di considerazioni che ho raccolto in questa relazione mi hanno portato a formulare molte domande, alcune delle quali possono aver risposta subito, altre necessitano di approfondimen­ti. Ho inteso anche così interpretare il ruolo proprio della SVI­MEZ che ancora una volta vuol essere di stimolo, senza concessioni né al pessimismo né al compiacimento; che vuole essere in­ calzante ma scevra di sussiegosità, orgogliosa della propria autonomia e indipendenza di giudizio, da sempre convinta che solo così può continuare a svolgere una funzione utile a chi ha responsabi­lità politica e amministrativa in Italia nel Mezzogiorno, a Napoli.