Menichella, il credito mobiliare e il completamento della riforma bancaria nel dopoguerra.

Commento alla relazione di P.F. Asso e G. Raitano al convegno “Donato Menichella, stabilità e sviluppo negli anni Cinquanta” tenutosi il  20 giugno 1997 presso la Banca d’Italia – atti pubblicati anche in “Rivista italiana degli Economisti”, dic. 1997 n° 3, pag. 25 – 32

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1 – Come è noto la nuova legge bancaria del 1936 fece seguito ad un radicale risanamento, dopo che alcuni istituti bancari, i più attivi nel credito all’industria, si erano ritrovati dapprima in situazioni di grave immobilizzo, poi con insostenibili perdite.

Aspetto peculiare di quella crisi era stato il coinvolgimento dell’istituto centrale ·di emissione che aveva fornito al sistema bancario ampia liquidità a fronte di posizioni insolventi, anche attraverso anticipazioni su valori mobiliari emessi per soccorrere situazioni in difficoltà. Con essi le banche finirono con l’assumere posizioni di rilievo nel controllo delle imprese.

Ancora una volta il credito mobiliare era sotto accusa. In un paese dotato di scarsi capitali finanziari privati e di un troppo modesto mercato finanziario, il credito mobiliare sembrava destinato a riprodurre ricorrenti forme patologiche con eccessivo coinvolgimento delle banche. Il poter far credito mobiliare sembrava, cioè, aprire inevitabilmente alle banche la via della contraddizione e della perdizione. La regola comune vuole che si conceda cre­dito solo a fronte di apporti di capitale di rischio giudicati adeguati: vera e unica forma di tutel8: del credito bancario. L’esercizio del credito mobiliare sembrava consentire, invece, una compiacente complicità, sia con i gruppi di controllo delle imprese industriali, provvedendo le banche anche quel capitale di rischio che essi avrebbero dovuto autonomamente apportare alle loro impre­se, sia con i propri stessi dirigenti: la banca con quelle operazioni correva in supporto degli eccessi passati.

Se nei periodi di congiuntura favorevole questi temuti comportamenti potevano condurre le banche ad una eccessiva protezione degli assetti proprietari e ad una tutela eccessiva di azio­nisti poco disposti a rischiare, nelle congiunture sfavorevoli, so­ prattutto quelle prolungate, era facile che il sistema si avvitasse su se stesso.

Nelle crisi prolungate le banche dapprima fornivano nuovi mezzi alle imprese in difficoltà, poi sostenevano i proprietari nel­ la sottoscrizione del capitale, per giungere infine a finanziare anche i propri azionisti per illusorie operazioni di ricapitalizzazione di se stesse.

A sua volta l’utilizzo di attivi immobilizzati per ottenere finanziamenti e anticipazioni dalla banca centrale, allora consentiti, finiva con il coinvolgere quest’ultima nel circolo vizioso e con l’in­fettare il governo della moneta e la circolazione monetaria.

2 – La legge del 1936 nacque nel vivo di un’esperienza di questo tipo.

Ma è bene richiamare che nel disciplinare le istituzioni ban­cario-creditizie la legge non contemplò nessun divieto all’esercizio del credito mobiliare da parte delle banche, così come non contemplò nessun divieto al possesso di azioni o all’esercizio del credito a medio termine.

La legge si limitò ad attribuire alle autorità di governo del credito e di vigilanza sul risparmio ampi poteri di autorizzazione sulle operazioni bancarie attive delle banche. La legge cioè non irrigidiva il sistema delle banche in regole ferree per ciò che riguarda le loro operazioni attive, dava vita ad un sistema che avrebbe potuto assumere configurazioni diverse a seconda degli indirizzi ritenuti opportuni dagli organi di governo e di regolazione.

Si riservava cioè al governo e alla banca centrale il dosaggio delle attività bancarie consentite, in relazione alle possibili necessità e, quindi, anche il decidere fino a che punto le banche avrebbero potuto svolgere attività di supporto diretto agli investimenti di medio termine o alla formazione del capitale di rischio delle imprese, e cioè il credito mobiliare nella sua espres­sione più tipica.

Appare dunque particolarmente importante riandare agli an­ ni dell’immediato dopoguerra e verificare quali furono gli indi­ rizzi adottati a questo riguardo dalle autorità, in particolare dalla Banca d’Italia, nel completare il nuovo ordinamento.

L’esame è tanto più interessante dal momento che proprio nell’immediato dopoguerra emersero evidenti e diffuse situazioni di crisi e complessi problemi di finanziamento all’industria. Furono mobilitate anche risorse pubbliche per il diretto sostegno delle situazioni più compromesse.

Quale ruolo avrebbero dovuto giocare in questo straordinario frangente le banche e le istituzioni creditizie?

Le circostanze confuse e drammatiche del dopoguerra, sem­bravano tali da suggerire un più diretto coinvolgimento delle banche nel sostegno delle industrie in difficoltà e dell’industria in genere. Ad un tempo, nelle richieste che provenivano dal sistema bancario per la costituzione di nuovi istituti creditizi a medio termine, che si aggiungeranno via via a quelli (CREDIOP, IcIPu, IMI ecc.) esistenti all’epoca della legge del 1936, si sollecitava l’ado­zione di criteri elastici nella definizione dei relativi statuti e in par­ticolare delle operazioni attive e passive consentite. Lo studio di Asso e Raitano rievoca le pressioni, le richieste, nonché le discus­sioni e le dispute di quegli anni, nei quali si sviluppa il nuovo sistema di intermediari sotto la spinta di diverse esigenze e solle­ citazioni.

Quello che appare importante sottolineare è che nonostante il clima di difficoltà economiche e nonostante fosse stato avviato un nuovo ordinamento costituzionale e un nuovo sistema politico­ parlamentare, con il quale erano salite al governo del paese nuove rappresentanze politiche, il nuovo sistema fu realizzato nel rispet­to puntuale di un modello organizzativo che non era imposto necessariamente dalle previsioni normative della legge bancaria, ma che ciononostante venne attuato grazie agli indirizzi assunti con fermezza dalla banca centrale, che con essi completò e integrò la legge bancaria secondo linee assai rigorose.

3 – Quale fu precisamente questo modello organizzativo? Pare opportuno qualche chiarimento.

La legge bancaria come è noto suddivideva le istituzioni creditizie autorizzate a raccogliere il risparmio nelle due grandi categorie: le aziende abilitate a raccogliere a breve e le istituzioni abilitate alla raccolta a medio e lungo termine.

Le analisi di molti studiosi si sono riferite a questa separazione, considerandola l’aspetto più significativo della specializza­zione voluta dal modello: «banche a breve-banche a medio».

Non è questa una lettura appropriata di quel modello organizzativo.

Se la principale preoccupazione della legge prima e delle autorità monetarie poi fosse stata la gestione equilibrata delle scadenze temporali dei passivi e degli attivi bancari, sarebbe stato sufficiente imporre adeguati ratios e regole per evitare eccessivi mismatching. Invero la distinzione non riguardava solo la raccol­ta e, per quanto riguarda questo aspetto, l’elemento che distingueva i due tipi di istituzioni, non era la «durata» della raccolta, bensì la sua «tipologia».

Gli istituti esistenti all’epoca della legge del 1936 (e quelli che saranno autorizzati successivamente) erano, infatti, disciplinati come intermediari abilitati a raccogliere presso il pubblico solo at­traverso l’emissione di titoli, cioè di carta finanziaria. Ad essi era preclusa la raccolta di depositi-moneta, sia che si trattasse di de­positi a breve che a medio termine.

Furono poi ad essi precluse molte possibilità operative tipi­ che di un’azienda bancaria e in particolare alcune, fondamentali, riguardanti la gestione della liquidità, come diremo meglio.

A questi istituti fu affidato il compito non di fare le banche a medio termine, ma di ricondurre l’attività creditizia a medio termine al mercato finanziario, con esclusione di qualsiasi inter­vento della banca centrale sia direttamente, quale prestatore di ultima istanza, sia indirettamente, attraverso le banche ordinarie. Il credito mobiliare o l’assunzione di posizioni ad alto immobilizzo dovevano cioè essere svolti da istituzioni che non dipendevano per la loro liquidità né direttamente né indirettamente dalla banca centrale. La sua funzione di regolatore della moneta non doveva cioè essere condizionata dalle vicende che riguarda­vano quel tipo di finanziamento all’economia.

4 – Per quanto riguarda l’opposizione a che le banche ordinarie riprendessero un’attività di «credito mobiliare», è significativa la posizione tenuta dalla banca centrale nel 1946 di fronte alle pressioni ad autorizzare CoMIT e CREDIT ad effettuare un’anticipazione di ben 6 miliardi di lire all’IRI, garantita da titoli azionari in portafoglio all’istituto.

Pur di evitare la ripresa da parte delle banche di iniziative che ricordavano quelle degli anni Venti e Trenta, Einaudi e Menichella, alla fine e a malincuore, cedettero all’idea del tutto sgra­dita di fare effettuare quest’operazione, per un importo ridotto, al Consorzio sovvenzioni su valori industriali; proprio quel «Consorzio» che era stato utilizzato per ottenere anticipazioni su titoli dalla Banca d’Italia negli anni precedenti la riforma.

Nel frattempo, si andavano precisando le caratteristiche delle istituzioni a medio-termine, che nacquero in gran numero dal 1945 al 1957, affiancandosi a quelle già operanti prima della guerra e menzionate nella legge del 1936.

Era chiaro innanzitutto che doveva trattarsi di «non banche». In tal senso si esprimono i più significativi documenti dell’epoca. Innanzitutto quelli riguardanti la tipologia della raccolta. Si è detto che gli istituti dovevano emettere titoli, non raccogliere depositi. Il titolo di credito a differenza del deposito si distingue per la non liquidabilità a richiesta (ma solo alle scadenze prefissate): un ostacolo decisivo ai run così efficacemente descrit­ti da Pantaleoni nel suo studio sulla caduta del credito mobiliare. Nelle lettere al ministero del Tesoro del 3 novembre 1946 in relazione ai primi passi per la costituzione di Centrobanca, Menichella richiamava ancora una volta l’opportunità di un provvedimento legislativo (che non verrà) ad integrazione della legge del 1936, per disciplinare la vigilanza sugli istituti a medio termine.

In quella lettera entrava nel merito delle forme di raccolta proprie di quegli istituti con considerazioni che è bene riportare per intero:

Agli istituti di credito a medio termine dovrebbe essere inibito por­ re in atto metodi di raccolta di disponibilità che, dal lato formale pos­sono trarre in inganno il depositante ed indurlo ad affidare i propri risparmi ad un ente del genere nella convinzione di essersi rivolto, invece, ad una delle tante aziende di credito ordinario. Il risparmiatore deve, al contrario, ben conoscere che i suoi capitali saranno investiti in operazioni di credito a medio termine poter valutare, quindi, con cognizione di causa, la linea di condotta che gli convenga adottare.

L’attuale stato delle cose è tale, invece, da rendere probabili, più che possibili, le deprecate confusioni, a ciò concorrendo diversi elementi, tra i quali:

  • l’uso della parola «banca» inclusa nella ragione sociale dei nuovi enti di credito a medio termine;
  • l’adozione di libretti a risparmio da parte di questi ultimi, e cioè della classica forma tecnica di raccolta delle aziende di credito.

Precise norme sull’argomento sarebbero, per tanto, veramente de­siderabili.

Non si esita a proporre che la raccolta di disponibilità non possa avvenire che mediante emissione di buoni ed obbligazioni.

Per converso assai significativa fu la lunga disputa con Mer­zagora, quando al termine della guerra si propose di trasformare l’EFI (Ente per i finanziamenti industriali, nato nel 1939 per organizzare il pagamento dilazionato per le forniture belliche da parte dello Stato, anche per non evidenziarli per intero nel bilancio corrente) in un istituto di credito mobiliare.

La lunga disputa riguardava non solo la tipologia della rac­colta, ma anche altre operazioni. Si inibiva ancora una volta la raccolta in forma diversa dall’emissione di titoli. Fu poi negata la possibilità di ottenere anticipazioni su titoli di propria emissione (che avrebbe reintrodotto indirettamente un’attività di credito mobiliare da parte delle banche ordinarie verso questi istituti). Per quanto riguarda le operazioni attive venne ancora una volta preclusa l’attività di tesoreria interbancaria, così come fu preclusa la possibilità di mobilizzare il proprio attivo rifinanziandolo presso il sistema bancario.

Si trattava in realtà di «non banche» del tutto simili alle isti­tuzioni già operanti prima del 1936.

Ben coglieva, suo malgrado, questo aspetto lo stesso Merzagora quando, insistendo sulle sue richieste, lamentava che non si poteva negare agli istituti a medio termine il presupposto congenito ad ogni istituto di credito e cioè la possibilità di smobilizzo dell’attivo.

Il rifiuto di Banca d’Italia confermava invece il proprio indirizzo: non volendo reintrodurre neppure indirettamente un’attività di credito mobiliare per le banche, gli istituti a medio ter­mine venivano organizzati come «estranei» alle banche.

La delibera del CICR del 21 ottobre 1949, «Disposizioni di massima per gli istituti di credito mobiliare», confermò questo impianto.

La tipologia di questi istituti richiamava semmai quella dei fondi di investimento che all’epoca non avevano una disciplina propria (era consentito per statuto all’IcIPu e all’IMI l’attivazione di fondi di investimento, possibilità non utilizzata anche per mancanza di una compiuta normativa). Gli istituti, infatti, emettendo titoli a fronte di blocchi di credito, richiamavano semmai per ti­pologia i cosiddetti fonds de creance. A differenza dei fondi erano però imprese dotate di un proprio patrimonio. In tal modo si evitava di dar corso all’emissione di titoli «atipici» o rappresentativi solo di alcuni crediti, come si verificherà sui mercati finanziari americani con la diffusione delle mortgage backed securities. Si consentiva invece di dar corso all’emissione di titoli «tipici», obbligazioni, buoni, certificati, già noti al mercato e· disciplinati. Questi titoli erano rappresentativi dell’attivo totale dell’istituto, compresa quella parte finanziata con mezzi propri, che si inseriva così quale garanzia aggiuntiva sia di liquidità che a fronte del ri­schio di solvibilità.

5 – Gli istituti speciali che in vario numero furono creati dopo l’immediato dopoguerra e negli anni Cinquanta presentano alcune differenze. Un esame compiuto richiederebbe l’analisi dettagliata delle leggi istitutive e dei rispettivi statuti. Alcune differen­ze perdurarono anche nelle disposizioni generali: ad esempio agli istituti speciali pubblici fu consentito solo negli anni Ottanta emettere certificati di deposito, essi furono sempre prevalente­ mente «obbligazionari»; furono mantenuti vantaggi alle loro emissioni obbligazionarie che furono equiparate alle cartelle fondiarie. Alcuni di questi istituti poi mantennero il vantaggio di essere ge­stori esclusivi di fondi pubblici per la promozione degli investi­ menti, e così via.

Pur tuttavia una sostanziale omogeneità era assicurata da un complesso di vincoli che qui possiamo riassumere:

  • la raccolta doveva avvenire attraverso l’emissione di titoli; era interdetta la raccolta presso il pubblico sotto forma di depositi di qualunque durata;
  • era precluso il ricorso al sistema dei pagamenti interban­cari; per contro a questi istituti non si applicava la riserva obbligatoria;
  • non era ammesso il ricorso alla banca centrale per anticipazioni o sconti;
  • non era ammesso lo smobilizzo del proprio attivo presso aziende di credito ordinario;
  • non era consentito il finanziamento sotto forma di depositi da parte di banche;
  • era consentito intrattenere rapporti di deposito con le banche nella sola forma del conto corrente di corrispondenza; sui depositi presso le banche fu applicata la riserva obbligatoria;
  • non era consentito ottenere dalle banche anticipazioni sui titoli da emettere; i titoli dovevano essere cioè sottoscritti piena­mente.

È evidente l’elevato grado di separatezza tra questo sistema e quello propriamente bancario. A questo modello ci si ispirerà anche quando, volendo consentire una possibilità di mobilizzo dell’attivo, fu costituito un apposito organismo, il Mediocredito Centrale, anch’esso però nettamente «separato» dal sistema delle banche e dalla banca centrale.

Va ricordato che una buona parte della raccolta degli istituti a medio termine era fornita dalla sottoscrizione di titoli da parte di banche (si ebbe, come è noto, per un lungo periodo addirittura un vincolo di portafoglio per le banche, a favore dell’acquisto di titoli emessi dagli istituti).

Ma i divieti imposti agli istituti ad intrattenere altre opera­zioni con le banche riducevano grandemente la possibilità che per questa via si determinassero indirettamente deviazioni rispet­to alla regola della separatezza.

Anche nel caso di sottoscrizione di titoli da parte delle banche azioniste degli istituti emittenti, questa rimaneva pur sempre la sola forma consentita di provvista, e il rapporto era facilmente controllabile da parte degli organi di vigilanza. Lo stesso dicasi per le fideiussioni concesse da aziende di credito ai clienti degli istituti speciali partecipanti.

La Banca d’Italia manifestò in ogni caso sempre una netta preferenza per la costituzione di istituti pluripartecipati da ban­che piuttosto che per le cosiddette «sezioni».

6 – Si pose fin dal dopoguerra il problema della vigilanza su questi istituti. Problema non risolto nella legge 1936. In essa gli istituti esistenti erano richiamati individualmente con le loro leg­gi istitutive che li ponevano comunque in una posizione particolare. Per alcuni di tali istituti era ad esempio prevista una ferrea norma di corrispondenza tra durata delle operazioni attive e pas­sive, rigidi vincoli settoriali di destinazione del credito e vincoli circa l’assunzione di garanzie reali, ma non era, paradossalmente imposto un vincolo per ciò che riguarda il rapporto tra patrimonio e volumi di intermediazione.

Nella vana attesa di un intervento legislativo che integrando la legge del 1936, disciplinasse le modalità di vigilanza sugli isti­ tuti costituiti dopo la legge bancaria, che fu sollecitato dalla Banca d’Italia con insistenza, fu approvato il decreto n. 370 del 23 agosto 1946. Con esso si ponevano gli istituti speciali di nuova costituzione sullo stesso piano delle aziende bancarie ordinarie, per ciò che riguarda la vigilanza, in particolare estendendo ad essi i titoli V, VI e VII della legge stessa.

Non si può, esaminando questi sviluppi, non rilevare una qualche contraddizione tra i vincoli estesi puntuali e rigidi ap­plicati in via generale alla operatività degli istituti dalle leggi e dai loro statuti e il fatto che essi fossero sottoposti anche alla vigilanza ampiamente discrezionale prevista per le aziende ordi­narie, regolata da norme quali gli articoli 32, 33 e 35 della legge bancaria, che affidavano agli organi centrali ampi poteri autorizzativi. Poteri di autorizzazione furono poi estesi anche sull’operatività di istituti pubblici già esistenti nel 1936. Si veda, ad esempio, il caso dell’ICIPU; quando la legge ne estese l’operatività agli investimenti industriali nel Mezzogiorno, gli vennero con­ sentite anche operazioni industriali nel resto del paese, ma previa autorizzazione dell’organo di vigilanza.

Si potrebbe parlare di una sovradeterminazione del sistema di vigilanza relativo a queste istituzioni che fece sì che, nei decenni a venire mentre fu perfettamente conseguito l’obiettivo del tener se­parato il finanzian1ento a medio termine e mobiliare dalla gestione della moneta e quindi, in tal senso, dalla banca centrale (obiet­tivo capitale della legge del 1936 e della sua applicazione, secondo gli indirizzi di Menichella), ci fu invece un intenso coinvolgimento dell’istituto centrale, in quanto titolare di poteri di autorizza­ zione e controllo sui flussi finanziari, sulle emissioni obbligazionarie e sulle operazioni, anche sull’attività di queste istituzioni.

A tal riguardo, occorrerà attendere la legge n. 23 del 1981, e le importanti modifiche statutarie di alcuni istituti agli inizi degli anni Ottanta, per la ricomposizione di un quadro più coerente.