Relazione al convegno di studi dedicato a “Problemi giuridici delle privatizzazioni – Problemi attuali di diritto e procedure civili” (organizzato dal Centro di Prevenzione e Difesa sociali – Fondazione centro internazionale su diritto, società ed economia)
Giuffrè editore, pagg. 91-96
Le «privatizzazioni» quale riforma
Quello delle privatizzazioni si presenta come un processo di profonde trasformazioni nei rapporti tra Stato e imprese, tra Stato ed economia. Certo, saranno le vendite e gli incassi conseguenti i segni più evidenti della trasformazione. Alcune impazienze al riguardo sono più che comprensibili; ma almeno in questa prima fase, più che i meccanismi e le modalità delle cessioni e la formazione dei nuovi assetti azionari, han tenuto banco molti complessi problemi che le trasformazioni avviate portavano con sé.
Come è noto la legge 359 dell’8 agosto 1992 trasformava in Società per azioni un certo numero dì Enti pubblici.
Invero le decisioni più significative, annunciate nella seconda metà del 1992, erano le seguenti:
- Lo Stato non avrebbe più concorso con propri apporti (al fondo di dotazione, ora capitale sociale) al sostegno finanziario di IRI ed ENI.
- IRI ed ENI avrebbero dovuto diminuire il loro indebitamento.
- Al fabbisogno complessivo avrebbero potuto provvedere, oltre che con disponibilità proprie, rinvenienti dal miglioramento delle gestioni, attraverso cessioni di partecipazioni.
Il processo sarebbe stato favorito dalla affermazione dell’indirizzo secondo il quale non vi era più interesse a trattenere nelle mani dello Stato maggioranza di controllo nelle società facenti capo ad IRI ed ENI. Si è trattato di un vero e proprio ribaltamento degli indirizzi seguiti nei decenni precedenti.
Una svolta nella storia della nostra economia e delle nostre politiche di sviluppo.
Va ricordato tra l’altro che alla sospensione dell’intervento pubblico diretto nell’industria faceva riscontro il contestuale avvio di una serie di mutamenti nelle politiche di intervento «indiretto» dello Stato: l’azzeramento delle istituzioni del l’intervento straordinario per il Mezzogiorno, la graduale eliminazione di molte forme di aiuto alle imprese e la riconduzione degli aiuti a quelli ammessi dalla Comunità per le aree meno favorite e per il sostegno della «ricerca e sviluppo».
Si introdusse con quelle decisioni, ancor prima dell’avvio delle cessioni ai privati, una forzosa privatizzazione nei comportamenti.
Si è trattato di un radicale mutamento, che non poteva non incontrare difficoltà, all’interno e all’esterno, da parte di quanti vedevano mutare le condizioni del loro tradizionale operare.
La pressione fu tanto più forte nelle numerose aziende in perdita. In molte di esse La situazione si aggravava, via via, al peggiorare della crisi economica interna ed internazionale.
Data la natura di questa imprese o la particolare serietà della crisi che investiva i settori di appartenenza, ben poche tra esse poterono giovarsi della svalutazione della lira (settembre ’92) che nel frattempo veniva parzialmente alleviando le condizioni operative di una larga parte dell’industria italiana.
Con il passare del tempo le cifre della crisi sono andate crescendo.
In molte aziende si vanno ora evidenziando situazioni economiche-contabili ben peggiori di quelle indicate o ipotizzate nei piani di risanamento avviati in precedenza: sia per l’andamento corrente meno favorevole del previsto sia per l’adozione di criteri di valutazione di bilancio più aderenti alla realtà.
Per l’ILVA (acciaio) ancora nell’autunno ’92 si ipotizzavano perdite per l’anno in corso dell’ordine di 600-700 mdi che risulteranno poi, pari a 1.200 mdi.
Nel caso dell’lritecna il piano pluriennale presentato nel marzo ’92 quale primo programma del nuovo Gruppo, prevedeva per il 1992 un risultato netto di parità; al novembre nel documento della Presidenza del Consiglio (il cosiddetto libro verde) era indicata una previsione di perdita di 550 mdi, al dunque, il risultato netto sarà negativo per oltre 2.000 mdi di lire.
Nello stesso libro verde dello scorso anno per il consolidato dell’ENI si ipotizzava un utile lordo di 1.757 mdi, il bilancio definitivo riporterà un risultato negativo di 480 mdi di lire. Il risultato netto risulterà negativo per 815 mdi rispetto al risultato positivo per 1.081 mdi registrato nel 1991.
Lo stesso ENI adottava misure di ristrutturazione che portavano ad una uscita dagli occupati di 10.700 unità.
Una crisi senza precedenti colpisce su scala mondiale i] settore del!’ Aeronautica.
Vengono evidenziandosi in molte regioni numerosi «punti di crisi». In molte aree, attività in perdita erano state mantenute nel tempo quale forma di sostegno all’economia locale. La non economicità di queste unità produttive, accettata per lungo tempo quale onere della politica di sviluppo regionale, diventa sempre più incompatibile con i nuovi indirizzi sollecitati nella gestione dell’impresa pubblica. Situazioni difficili si presentano soprattutto nel Mezzogiorno ma non solo nel Mezzogiorno. Particolarmente seria è la situazione della Sardegna ove nella quasi totalità le attività industriali medio-grandi sono gestite da aziende pubbliche e sono in grave perdita. (Si stima che le aziende pubbliche operanti in Sardegna abbiano perso lo scorso anno 1.500 mdi di lire – la perdita per occupato raggiunge cifre incredibilmente elevate).
Questi punti di crisi in aree senza alternative di reddito e di occupazione via via determinano gravi tensioni locali. Molti casi devono essere affrontati con scelte definitive.
Nel caso che più direttamente ho avuto modo di trattare (le miniere di Pb e zinco in Sardegna) la messa in atto di attività sostitutive ha potuto rappresentare un correttivo a interventi meramente di sostegno ai redditi.
La ristrutturazione della siderurgia è inevitabile e comporterà mutamenti più profondi di quelli ipotizzati dalla passata gestione.
Molti punti di produzione della petrolchimica dovranno essere ridimensionati o chiusi. L’industria chimica versa in serie condizioni; vecchi irrisolti nodi, non affrontati nel corso degli ultimi anni vengono al pettine.
Per l’industria aeronautica si sono attivati con legge, interventi straordinari, con commesse aggiuntive e sostegni alle ristrutturazioni.
Si è proceduto caso per caso.
Sono emerse incertezze e difficoltà da parte degli Enti pubblici locali, in particolare da parte delle Regioni coinvolte, ed una notevole diversità tra modo e tempo delle loro decisioni e quelli richiesti da una moderna gestione dell’intervento sul territorio.
Troppo inveterata è forse la consuetudine delle nostre autonomie locali di ricorrere ad interventi del centro, per realizzare o mantenere in vita impianti in perdita piuttosto che attivarsi per rendere efficaci i propri meccanismi decisionali e le iniziative di propria competenza.
Gli indirizzi della Comunità Europea
I mutamenti avviati nel 1992 sono in gran parte il riflesso della applicazione di principi ed indirizzi sollecitati dalla Comunità europea.
Sono in corso dispute sul caso della siderurgia (settore per il quale si applicano le più severe discipline sugli aiuti ereditati dalla normativa CECA). La CEE ritiene che l’aumento di capitale (670 mdi) annunciato nel 1992 per l’ILVA nasconda elementi di aiuto.
Più in generale la Commissione contesta all’Italia gli interventi che lo Stato effettua nei confronti dei debiti delle società possedute direttamente o indirettamente al 100% a seguito degli impegni che derivano dall’art. 2362 c.c.
La contestazione è emersa nel corso della liquidazione dell’Efim ma si è estesa. Ora è contestata la stessa presenza dell’art. 2362 nella nostra normativa in quanto induce occulte forme di aiuto e comunque favorisce comportamenti delle imprese pubbliche che si discostano da quelli che effettuerebbe un imprenditore privato.
La decisione di non concedere nuovi fondi dello Stato ad IRI ed ENI non appare alla Commissione sufficiente; essa va oltre e anzi contesta che le entrate conseguite dalla cessione di partecipate possano essere utilizzate per la ricapitalizzazione di altre aziende del gruppo in perdita cronica. Contesta quindi proprio il meccanismo su cui si fonda il programma di risanamento e privatizzazione.
Si può affermare che in parte ci si è trovati impreparati.
Invero la stessa Comunità come è noto non ha mai voluto definire i regolamenti per la politica della concorrenza e procede nel tempo facendo evolvere il concetto di aiuto ed estendendo il suo potere di condanna sulla scorta delle situazioni che via via si presentano.
Le dispute con la CEE hanno avuto luogo in forma estemporanee. Si è dovuto procedere a definire nuove forme di coordinamento tra ministeri. Si rende necessario affrontare in chiave unitaria con la CEE tutto il programma di privatizzazioni. Altri Paesi, si veda la Germania, hanno stipulato un protocollo al riguardo. Anche l’Italia dovrà fare altrettanto.
La trasformazione in S.P.A.
Con la trasformazione in S.p.A. di numerosi Enti pubblici, nella forma adottata con la legge 389 del 1992 si è introdotta una duplice modifica del nostro ordinamento.
- Si è attribuita forma di S.p.A. alle imprese ancora organizzate nella forma di ente pubblico proseguendo lungo la strada già avviata con le banche pubbliche; si è dilatato con ciò il possesso da parte dello Stato di partecipazioni in società per azioni.
- Si è attribuita forma di S.p.A. anche all’IRI e all’ENI e cioè agli Enti nati proprio per gestire le partecipazioni azionarie detenute dallo Stato.
Come ho già avuto modo di esprimere in altra sede, tale seconda trasformazione non è stata preceduta né accompagnata o seguita da compiute spiegazioni dei motivi che l’hanno suggerita.
All’atto pratico, quella scelta ha comportato il rendere più forti i vincoli gestionali imposti agli enti con le direttive di cui si è detto all’inizio. Si sono rese però necessarie operazioni straordinarie e interventi legislativi speciali per il rispetto delle condizioni e dei vincoli posti dal codice alle S.p.A.; in particolare si sono consentite rivalutazioni patrimoniali straordinarie per compensare le perdite.
Tutta la fase iniziale ha inoltre sofferto di una certa incertezza sul ruolo attribuito agli enti trasformati in S.p.a., in particolare sul ruolo dell’IRI tra quello di ente liquidatore e quello di holding, che pur deve continuare a prendere importanti decisioni anche strategiche di ristrutturazione e sviluppo industriale.
Veniva poi, con questa innovazione, sconvolto l’ordinamento amministrativo che aveva sempre presieduto alle partecipazioni statali. Un ministero, il ministero del Tesoro, diventava titolare diretto di azioni e lo svolgimento delle funzioni di azionista sono affidate a ministri.
Si è trattato di una modifica che ha notevoli implicazioni; innanzitutto emergono problemi per ciò che riguarda le dotazioni di strutture e di personale dello stesso ministero, ma complessità possono sorgere anche per il fatto di aver affidato lo svolgimento di atti tipici dell’economia privata ad un organo della P.A., operante secondo procedure di norma pubblicistica.
Sono evidenti poi le oggettive complessità e i potenziali conflitti di interesse che si vengono a creare attribuendo il controllo di una vasta parte dell’industria italiana allo stesso ministero al quale fanno capo competenze fondamentali in numerosi campi di interesse per le attività produttive.
Si è trattato invero di una trasformazione assai imperfetta. Nuove norme sono indispensabili se si vuole affrancare l’azionista principale, i suoi atti e in particolare le sue cessioni dai limiti del suo essere amministrazione pubblica.
La trasformazione in S.p.A. dell’IRI non era necessaria. L’IRI avrebbe potuto senz’altro procedere alle dismissioni, attività per la quale fu istituito. All’IRI potevano essere affidate anche le dismissioni di altri enti trasformati in S.p.A.
Perché dunque trasformare l’IRI in S.p.A.?
Vi possono essere due spiegazioni. La prima è che, come si è accennato, con ciò si sia voluto, per così dire, tagliare i ponti definitivamente col passato, costringendo l’avvio delle dismissioni, quale necessità inderogabile di un organismo finanziariamente in condizioni precarie.
La seconda spiegazione ci riconduce alla fretta con cui si procedette alla stesura del testo della legge. Ricordiamo che il provvedimento dell’estate ’92 in una prima elaborazione prevedeva la costituzione di una superholding, alla quale avrebbero fatto capo tutte le partecipazioni delle S.p.A. derivanti dalla trasformazione degli enti.
Da parte di qualcuno si pensò che a questa superholding potessero partecipare anche imprenditori privati, i quali avrebbero potuto conferire possedimenti azionari detenuti in grandi gruppi, realizzando un sistema di partecipazioni incrociate. Non riprenderemo le critiche a quel progetto, che oggi sarebbero facilitate alla luce degli sviluppi che hanno avuto, nella crisi economica, le imprese sia pubbliche che private.
Bocciata improvvisamente da alcuni interventi politici l’idea della superholding, può essere che nella fretta ci si sia limitati a cancellarla, lasciando però nel testo del decreto la previsazione della trasformazione dell’IRI in S.p.A. ancorché non più necessaria; va tenuto presente poi che la trasformazione in S.p.A. era assunta a paradigma di «privatizzazione».
Sta di fatto che la nascita improvvisata di un ministro azionista incaricato di gestire una complessa serie di inusitate azioni ha complicato forse l’avvio del processo di dismissioni.
Le imprese di pubblica utilità
Una riflessione a parte merita il settore delle imprese di pubblica utilità per le quali la privatizzazione comporta una complessa serie di decisioni.
In primo luogo occorre procedere alla ridefinizione dei rapporti tra Stato e soggetti concessionari.
Si consideri il caso dell’ENEL.
Il regime di riserva delle attività elettriche istituito con la legge di nazionalizzazione del 1962, è stato confermato con la legge 359 ma in capo allo Stato, con le stesse caratteristiche e lo stesso contenuto dalla riserva attribuita in precedenza all’ente pubblico. Questo, trasformato in S.p.A., diviene per legge titolare della concessione per l’esercizio delle attività oggetto della riserva.
La legge demanda alla Amministrazione la disciplina del rapporto concessorio in conformità alle leggi vigenti.
La redazione della nuova concessione procede con evidente ritardo.
In parte ciò può essere causato dal fatto che la trasformazione in S.p.A., anche in questo caso, ha anticipato esami e discussioni sulle implicazioni o sulle diverse possibili opzioni che la privatizzazione dischiude.
Era infatti estranea a quella legge ogni prospettiva di riduzione dell’area della riserva; era cioè estranea a quel progetto ogni idea di rottura dell’unitarietà dell’ENEL.
Discussioni al riguardo sono intervenute successivamente, ipotesi diverse possono oggi comportare parziali dissensi, non facilitando la conclusione delle procedure ed in particolare la definizione della concessione.
Anche in questo caso occorrerà essere coerenti – è scopo delle privatizzazioni quello di dar vita a «monopoli locali»?
Occorre fare attenzione che le ragioni che inducono oggi a privatizzare e cioè a rinunciare alla natura pubblica dell’Ente nato dalla nazionalizzazione, non necessariamente rendono superate le ragioni che indussero alla formazione di un grande sistema unitario.
Altro è la tematica della natura pubblicistica o privata, altro sono i problemi dell’ottimizzazione della organizzazione. Il sistema unitario dovrebbe comunque poter avere articolazioni.
Se alle privatizzazioni dell’ente si vogliono far seguire anche benefici derivanti da un maggior grado di concorrenza, ciò potrebbe essere perseguito sul campo della produzione in varie forme, quali ad esempio il ricorso alla pratica della realizzazione e temporanea gestione delle centrali attraverso il sistema cosiddetto BOOT.
La ridefinizione di concessioni si ripropone anche per la ricerca petrolifera. Da una situazione nella quale la legge attribuiva all’ENI la riserva per la Val Padana occorre procedere ad un nuovo quadro normativo che tenga conto dell’evoluzione che nel frattempo si registra negli indirizzi della Comunità Europea in tema di concessioni minerarie e petrolifere.
Con provvedimento del CIPE si è poi dato l’avvio alla formazione di una unica azienda nel campo della gestione in regime di esclusiva dei servizi di telecomunicazione – superando una frammentazione che da oltre un decennio è lamentata ma non affrontata.
La privatizzazione delle imprese di pubblica utilità non può prescindere poi da una importante innovazione nelle istituzioni dell’economia: la creazione di «authorities». Sia che si voglia procedere a organismi separati sia che si voglia ipotizzarli collegati alla struttura ministeriale, ci si dovrà dotare di organismi snelli con poco ma ben qualificato personale, operante con adeguato grado di autonomia.
Il problema è rilevante in tutti i comparti ove va difesa l’utenza ma è rilevante e complesso soprattutto nei settori nei quali l’evoluzione della domanda e della tecnologia, con la comparsa continua di nuovi prodotti, rendono continuamente obsolete o imperfette le previsioni delle concessioni e per contro possono dischiudere opportunità per aperture a regimi più concorrenziali.
ln questi casi la promozione di concorrenza dovrebbe essere perseguita in quanto via più efficace per la tutela dell’interesse dell’utenza.
Per questi casi non basteranno istituzioni ispirate a forme tradizionali di tutela del cittadino e dell’utenza, occorre prevedere dei veri «regolatori».
Moderatore
Il ministro Baratta ha parlato di colpi di maglio al vecchio sistema e ha detto «il metro è se si vende». Allora, con il professor Alberto Predieri, che è Presidente del Comitato scientifico della Fondazione, ma che ha anche un’importante esperienza come Commissario dell’Efim, parliamo in concreto della sua opera di privatizzazione, che, caso quasi unico in Italia, ha portato a cose vere, a cose già realizzate.