Nota interna, 1973
1- Il Trattato di Roma
Appare chiaro fin dagli articoli di apertura del Trattato di Roma l’idea che “uno sviluppo armonioso delle attività economiche nell’insieme delle Comunità, una espansione continua ed equilibrata …”, che la Comunità ha il compito di promuovere, sarebbero state (in gran parte) conseguite “mediante l’instaurazione di un mercato comune e il graduale ravvicinamento delle politiche economiche”.
Nell’art. 3, tra le azioni che la Comunità avrebbe dovuto svolgere al fine enunciato, non compare alcun riferimento a specifiche azioni di politica regionale.
Riferimenti alla necessità di tenere conto delle differenze esistenti all’interno della Comunità sono espressi in alcune disposizioni circa la politica agricola (art.39 comma 2), nella precisazione delle finalità della BEI (art.130), nonché nella indicazione dei criteri in base ai quali la Commissione deve esaminare le politiche dei prezzi relativi ai trasporti (art.80).
Preoccupazioni circa l’emergere di particolari problemi regionali nel corso dell’attuazione del Mercato Comune, e che ne avrebbero potuto ostacolare la realizzazione, sono poi riflesse in alcuni articoli, che prevedono la possibilità di deroghe dalle norme del Trattato.
La possibilità di deroghe è prevista, nell’ambito del solo periodo transitorio, in caso di gravi difficoltà economiche in un settore o in una regione (art. 226).
In deroga alla norma che dichiara che sono incompatibili con il Mercato Comune, “nella misura in cui incidono sugli scambi fra gli Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero, mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza”, sono dichiarate compatibili alcune forme di aiuto, in particolare quelle concesse all’economia di alcune regioni orientali della Germania. La compatibilità è anche ammessa per “gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione”:
“gli aiuti destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo oppure a porre rimedio a un grave turbamento nell’economia di uno stato membro”
“gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempreché non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse”
“le altre categorie di aiuti, determinate con decisione del Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione”.
Procedure di verifica dei regimi di aiuti da parte della Commissione sono stabilite negli artt. 93-94.
La possibilità di deroghe è anche prevista per l’economia italiana nel protocollo concernente l’Italia. “Gli Stati membri prendono atto del fatto che il Governo italiano è impegnato nell’esecuzione di un programma decennale di espansione economica che mira a sanare gli squilibri strutturali dell’economia italiana, in particolare grazie all’attrezzatura delle zone meno sviluppate nel Mezzogiorno e nelle Isole e alla creazione di nuovi posti di lavoro per eliminare la disoccupazione”.
Riconosciuto che il raggiungimento degli obiettivi del programma italiano risponde all’interesse comune e sollecitato, a tal fine, l’impegno della Bei e del Fondo sociale, il protocollo afferma che “le parti contraenti ritengono che le istituzioni della Comunità debbano considerare, ai fini dell’applicazione del Trattato, lo sforzo che l’economia italiana dovrà sostenere nei prossimi anni, e l’opportunità di evitare che insorgano pericolose tensioni, in particolare per quanto riguarda la bilancia dei pagamenti o il livello dell’occupazione, tensioni che potrebbero compromettere l’applicazione del Trattato in Italia”.
2- Le prime proposte della Commissione – 1963-69
Soltanto nel corso del decennio successivo alla stipulazione del Trattato di Roma, si manifesta da parte di organi comunitari crescente interesse intorno ai problemi sollevati dalle disparità economiche tra le regioni della Comunità. Successivamente alla conferenza sulle economie regionali del dicembre 1961 promossa da Hallstein seguì il lavoro di tre gruppi di studio, che operarono dal gennaio 1963 al maggio 1965. Questa fase si concluse con l’elaborazione della “prima comunicazione sulla politica regionale della CEE” fatta propria dalla Commissione. È in questo documento che si riconosce ufficialmente, per la prima volta, che un’azione concertata dalle autorità regionali, nazionali ed europee è resa necessaria ai fini dell’attuazione degli obiettivi regionali del Trattato di Roma.
Nel preambolo di questa comunicazione si leggeva che tale azione concertata doveva comprendere “non soltanto azioni con obiettivi specificamente regionali, ma un orientamento dell’insieme della politica nazionale generale in funzione delle esigenze dello sviluppo economico delle regioni”.
Nel quadriennio successivo, questa prima comunicazione fu oggetto di intenso dibattito che portò la commissione Rey a formulare e a trasmettere al Consiglio dei Ministri del 15 ottobre 1969 un “progetto di decisione” accompagnato da una “Relazione” e da una “Nota sui problemi regionali della Comunità” con la quale si tentava una prima globale definizione di problemi, obiettivi e strumenti della politica regionale comunitaria. Questi documenti rappresentano elaborazioni quanto mai significative e ben riflettono l’intenso impegno degli organi comunitari a definire una loro funzione al riguardo, ma anche le ambiguità quando non gli equivoci che dominarono il dibattito e che inevitabilmente si ripercossero sul loro contenuto, la cui stesura, va ricordato, fu frutto di compromessi tra diverse posizioni all’interno della Commissione. Possiamo raccogliere entro tre ordini di problemi il contenuto di questi documenti: i compiti della Comunità in tema di politica regionale, l’esame della natura del “problema regionale”, i contenuti delle proposte operative.
Le ragioni per cui la Comunità deve darsi carico di coordinare le politiche regionali dei Paesi membri e di attivare propri strumenti diretti, discendono dalle conseguenze negative che l’apertura dei mercati può aver avuto e può avere sullo sviluppo regionale. Troviamo a tale riguardo affermazioni quali: “la progressiva attuazione del mercato comune tende, pertanto, in certi casi ad approfondire le già eccessive e pregiudiziali disparità di distribuzione territoriale della produzione, disparità alle quali le politiche regionali degli Stati membri cercano di portare rimedio” e più oltre: “sarebbe d’altronde illusorio che lo sviluppo economico generale possa risolvere in modo automatico il problema delle regioni arretrate, tanto più che l’attuazione del mercato comune dà al problema una nuova dimensione” e ancora: “se mediante un’adeguata politica regionale non si perviene a recuperare il ritardo economico di tali regioni della Comunità, risolvendo così il problema dell’occupazione, questa situazione potrebbe, quanto meno nel periodo lungo, rallentare in un modo o nell’altro o addirittura ostacolare l’espansione economica generale”.
A questa impostazione che riconduce la necessità di una politica regionale all’insufficienza dell’apertura dei mercati quale strumento di sviluppo per alcune regioni, non fa purtroppo seguito una puntualizzazione delle condizioni delle diverse parti arretrate e degli effetti che su di esse hanno avuto sia l’apertura delle dogane, sia le politiche settoriali attuate dalla Comunità.
La natura dei problemi regionali all’interno della Comunità viene piuttosto affrontata in termini di analisi astratta.
L’oggetto della politica regionale viene indicato nelle condizioni di localizzazione delle attività economiche e della popolazione, partendo dalla constatazione che “una delle manifestazioni più importanti della radicale trasformazione che sta subendo la società moderna consiste precisamente nel mutamento delle condizioni di localizzazione”. L’emergere di problemi regionali viene fatto discendere, in particolare, dal fatto che “l’attività economica delle popolazioni si distacca sempre più dai condizionamenti della geografia fisica”, dalla crescente importanza delle economie esterne dell’agglomerazione, dal fatto che, a seguito dell’allargamento dei mercati e del progresso tecnologico, si verificano inevitabilmente continui mutamenti strutturali e alterazioni negli equilibri economico-territoriali.
Ciò porta alla considerazione della natura permanente dell’oggetto della politica regionale: “in ogni momento le differenti attività esercitate nelle varie regioni sono rimesse in questione. Non esiste regione, neppure tra le più sviluppate, in cui non sorgano o non possano sorgere problemi di trasformazione e di adattamento alle nuove condizioni della tecnica e dell’economia”. Si accompagna a queste considerazioni l’altrettanto importante affermazione relativa agli obiettivi della politica regionale. Essa implica “una considerevole aliquota di incertezze relative alle strutture nuove, per la quale sono necessarie audaci anticipazioni, così come occorre una grande elasticità di adattamento. Mentre la politica economica di tipo classico può appoggiarsi su meccanismi che permettono di calcolare in modo sempre più circostanziato le conseguenze delle scelte effettuate, la branca di politica economica costituita dalla politica regionale interessa un campo di gran lunga più incerto, essendo spesso difficile coglierne e valutarne gli effetti meccanici: nella politica regionale assumono quindi maggiore rilievo gli elementi politici della scelta”.
Si tenta, poi, in questa nota, una prima classificazione delle regioni europee. La suddivisione in base al grado di industrializzazione, tra zone industrializzate, semi industrializzate e prevalentemente agricole, si traduce però in un quadro geografico che accomuna aree simili per avere in comune solo pochi rapporti statistici. Il Piemonte appartiene alla categoria intermedia, mentre la Calabria apparterrebbe alla stessa categoria ove si trovano le grandi aree del nord-ovest della Francia e aree della Baviera.
Né si fa riferimento alla specificità dei singoli problemi regionali al momento di formulare giudizi sugli strumenti della politica regionale, adottati nei singoli paesi europei, e di proporre le forme con cui la Comunità potrebbe avviare una sua propria politica regionale.
L’assunto che i problemi regionali nascano per la crescente importanza delle economie esterne di agglomerazione e per la crescente importanza della compresenza delle attività produttive e di servizio in aree dotate di adeguate infrastruttura, si traduceva nella conclusione che compito della politica regionale e, ad un tempo, strumento della stessa era la costruzione di infrastrutture. Si aggiungeva che per le aree arretrate si dovesse procedere con stretti criteri di concentrazione degli interventi in “poli di sviluppo”.
Coerentemente, nelle proposte operative per la politica regionale della Comunità si proponevano piani di sviluppo per le aree in ritardo a causa della prevalenza delle attività agricole, per le aree in declino, per le aree frontaliere, per le aree dove è presente disoccupazione strutturale, piani da esaminare in sede comunitaria e al cui finanziamento la Comunità avrebbe contribuito tramite un fondo bonificiinteressi.
Per contro, nel paragrafo dedicato agli “aiuti a finalità regionale” veniva espressa una generale condanna della diffusione degli incentivi ed una chiara sfiducia sulla loro efficacia, ai fini della promozione, della crescita nelle aree arretrate.
Si diceva in particolare “Nelle regioni in cui le infrastrutture sono generalmente adeguate, gli aiuti possono effettivamente costituire uno stimolo appropriato per superare gli ostacoli temporaneamente incontrati nel periodo di avviamento. Invece, nelle regioni in cui le infrastrutture e le condizioni ambientali non sono affatto adeguate ai bisogni di impianti di attività moderne, gli aiuti alle imprese sono incongruenti rispetto ai problemi da risolvere; non sono un effettivo contributo alla loro soluzione e portano assai spesso ad insuccessi costosi”.
Si affermava, poi, che l’esame degli incentivi dovesse essere compiuto sotto il profilo delle esigenze inerenti al funzionamento del Mercato comune, “e che fosse necessario valutare gli effetti e la confrontabilità col Mercato Comune dei principali regimi generali di aiuti, in riferimento all’art. 93 del Mercato Comune”.
A tale riguardo va ricordato che in questi anni, un’analoga condanna del ricorso a misura di incentivazione veniva formulata nel Memorandum sulla politica industriale della Comunità (Memorandum Colonna di Paliano), mentre la materia incentivi restava di stretta competenza della Direzione Concorrenza della Commissione.
Come si è rilevato, il punto di partenza di questo documento non è dato dall’esame della specifica natura dei problemi regionali presenti nel continente europeo, ma dal tentativo di impostare un quadro di definizioni ed un apparato concettuale astratto. Anche nel formulare una posizione comunitaria circa gli strumenti della politica regionale; non si fa riferimento alcuno all’esperienza accumulata nei diversi casi e attraverso le diverse articolazioni delle politiche regionali dei vari stati. La posizione assunta risultava per molti aspetti un passo indietro rispetto all’evoluzione del pensiero al riguardo, maturata nel corso degli anni. Ciò appare evidente in primo luogo circa il rapporto infrastrutture-sviluppo industriale.
Solo, per alcuni tipi elementari, di infrastrutture, è infatti pensabile di immaginare una dotazione che anticipi lo sviluppo della industria. Ma le infrastrutture ed i servizi più qualificati, quelli appunto per i quali le economie di agglomerazione sono più forti e la cui assenza costituisce il principale ostacolo allo sviluppo delle regioni arretrate, si diffondono e si evolvono solo in concomitanza e a seguito della crescita dell’industria.
La stessa azione pubblica solo in presenza di un processo di sviluppo può trarre più precise indicazioni e orientamenti per programmare la propria politica di intervento infrastrutturale. Andava capovolto quindi il giudizio sugli strumenti della politica regionale espresso nella nota. Una politica regionale infatti che si limiti ad interventi in infrastrutture può essere efficace solo nell’ambito di aree economiche in crescita, al fine di orientare la dislocazione territoriale della crescita stessa, non è sufficiente al fine di promuoverla in condizioni di arretratezza generalizzata.
D’altro lato l’aver adottato una posizione di sfiducia nei confronti degli incentivi, e l’averli sempre presi in esame solo nell’ambito delle verifiche formali di compatibilità con le norme della libera concorrenza (alla stregua delle pratiche di “dumping” e degli accordi di “cartello”) ha sempre impedito un più approfondito apprezzamento del ruolo degli incentivi quale legittimo strumento per il ristabilimento di condizioni concorrenziali tra aree. Ciò ha contribuito non poco ad ostacolare la formazione di una posizione più precisa in relazione alle regioni più deboli.
3- Unione Monetaria e ingresso della Gran Bretagna
Nel corso degli anni successivi la politica regionale subì una serie di arresti per l’opposizione esplicita della Francia. Nel frattempo maturavano due eventi. Da un lato il Consiglio dei Ministeri della CEE si impegnava ad avviare la seconda fase della costruzione europea. A tal riguardo individuava nell’unione monetaria a scadenza ravvicinata l’obiettivo principale di riferimento per le azioni dirette e le iniziative di coordinamento tra le economie europee. In secondo luogo, la Gran Bretagna avviava le trattative per il suo ingresso che ebbe luogo finalmente nel 1973.
Con la risoluzione del 22 marzo 1971 il Consiglio dei Ministri fa propria l’intenzione di procedere ulteriormente sulla via dell’integrazione fissando in particolare al 1981 la scadenza entro la quale “la Comunità formi un insieme monetario individualizzato nel sistema monetario internazionale, caratterizzato dalla convertibilità totale ed irreversibile delle monete, dall’eliminazione dei margini di fluttuazione dei corsi di cambio, dalla fissazione irrevocabile dei rapporti di parità – condizioni indispensabili per l’adozione di una moneta unica – e comportante un’organizzazione comunitaria delle Banche centrali”.
In particolare tra le azioni da coordinare vengono esplicitamente menzionate: “le azioni necessarie sul piano strutturale e regionale, nell’ambito di una politica comunitaria dotata di mezzi appropriati, affinché anch’esse contribuiscano allo sviluppo equilibrato della Comunità e, in particolare, alla soluzione dei problemi più importanti”.
Nell’elenco delle azioni previste fin dalla 1^ tappa triennale della seconda fase è detto: “Allo scopo di ridurre, mediante azioni sul piano regionale e strutturale, le tensioni che potrebbero pregiudicare la realizzazione finale dell’unione economica e monetaria, il Consiglio delibererà, su proposta della Commissione, sulle misure necessarie per avviare a soluzione i problemi prioritari, tenendo conto delle indicazioni fornite dal terzo programma di politica economica a medio termine, in particolare dotando la Comunità di mezzi appropriati nel quadro dei vigenti trattati.”
Con queste prese di posizione l’attuazione di una politica regionale viene strettamente collegata all’obiettivo dell’Unione Monetaria.
Una unificazione monetaria implica da parte degli Stati membri una notevole riduzione degli strumenti di gestione e controllo della propria economia e in particolare l’eliminazione di ogni restrizione al movimento dei capitali. Ciò comporta più seri rischi di concentrazione degli investimenti e di flussi di risorse sfavorevoli alle regioni arretrate, per le quali, oltretutto, l’unificazione dei mercati e del costo della manodopera, elimina l’unico margine di vantaggio dato ad una economia arretrata con abbondante offerta di lavoro.
Nella risoluzione del 22 marzo 1971 troviamo riferimento ad eventuali difficoltà strutturali delle varie economie di fronte all’obiettivo dell’unione monetaria solo in ciò che attiene l’impegno ad attuare una politica regionale.
Alla “politica regionale” sembra così indirettamente attribuirsi un ruolo quanto mai rilevante e delicato al fine stesso di rendere possibile il perseguimento degli obiettivi dell’Unione monetaria, ruolo però che certa mente esorbita la dimensione e le possibilità operative degli strumenti di politica regionale che venivano via via precisati nelle successive proposte e in particolare del Fondo regionale.
Un momento decisivo al fine della definizione di questi strumenti, fu rappresentato dalle trattative con la Gran Bretagna. La posizione inglese al riguardo appariva fin dall’inizio quanto mai chiara. Di fronte alle certezze circa una serie di costi che l’economia inglese avrebbe sopportato, soprattutto nel campo dei prodotti alimentari, a seguito dell’adesione al MEC, il governo britannico voleva conseguire la certezza che attraverso un meccanismo comunitario affluissero risorse all’economia britannica.
Il Fondo regionale ben si prestava a tal fine, dal momento che non poche preoccupazioni dell’elettorato inglese circa le conseguenze dell’adesione al MEC si riferivano al futuro delle regioni del Centro nord dell’isola per le quali era già operante una politica regionale. Da qui la spinta decisa all’attuazione del Fondo e l’affermazione del criterio che con esso si dovessero finanziare interventi nell’ambito delle politiche regionali dei vari paesi.
L’ingresso della Gran Bretagna, ebbe conseguenze notevoli anche sull’evoluzione della posizione comunitaria relativa alla natura e obiettivi della politica regionale. Le cause della presenza di un problema regionale in Gran Bretagna sono in primo luogo da ricercarsi nel declino di una serie di industrie estrattivo-manifatturiere sulle quali si fondava, in larga misura, l’economia delle regioni del Centro-Nord. Il problema regionale si è sempre configurato come un aspetto del problema della struttura industriale del paese e la politica regionale è sempre stata concepita come parte della politica industriale. In particolare la politica regionale della Gran Bretagna si basa su un sistema di incentivi e su in insieme di attività promozionali dirette. Nel corso delle discussioni e delle trattative, si giunse al superamento del concetto che oggetto della politica regionale dovesse essere esclusivamente la predisposizione di infrastrutture, mentre gli incentivi furono annoverati con pieno diritto tra gli strumenti della politica regionale ed uscirono dalla condizione di mal tollerate misure di aiuto destinate a distorcere la concorrenza.
Accadde però anche che la necessità di conseguire rapidamente successi sulla via della costituzione del Fondo portò la Gran Bretagna a soprassedere ad una iniziale posizione più rigida circa i limiti geografici che avrebbero dovuto avere le aree “prioritarie” e ad accettare criteri più estensivi per la loro definizione.
4- Il Rapporto Thomson e il Fondo Regionale
Tra il 19 e il 21 ottobre 1972 si tenne a Parigi una conferenza dei Capi di Stato o di governo. Nel comunicato finale si legge:
“I Capi di stato o di Governo riconoscono un’alta precedenza all’obiettivo di rimediare, nella Comunità, agli squilibri strutturali e regionali che potrebbero pregiudicare la realizzazione dell’Unione economica e monetaria”.
“I Capi di Stato o di Governo invitano la Commissione ad elaborare senza indugio un rapporto in cui siano analizzati i problemi esistenti nell’ambito regionale nella Comunità allargata e di presentare proposte appropriate”.
Nel maggio del 1973 la Commissione approva il “Rapporto sui problemi regionali nella Comunità allargata” che costituisce, al momento la più recente presa di posizione ufficiale della Commissione sull’intero problema. Il punto di partenza dell’analisi del rapporto è data dall’affermazione:
“L’Unione doganale realizzata dalla Comunità a sei avrebbe dovuto permettere, come si legge nel Trattato di Roma, una espansione continua ed equilibrata, una espansione continua vi è stata, ma non uno sviluppo equilibrato”.
Il legame tra la necessità di una politica regionale europea e l’obiettivo dell’unione economica monetaria è espresso con molta chiarezza:
“È evidente, in effetti, che un progresso accelerato dell’Unione economica e monetaria non potrebbe realizzarsi qualora non si apportassero alle economie nazionali le trasformazioni necessarie ad evitare una loro eccessiva disparità. La riduzione, con mezzi idonei, degli squilibri regionali, è dunque fattore determinante di accelerazione dei mutamenti economici necessari alla solidità dell’Unione economica e monetaria se si considera che tale unione implica l’abbandono della possibilità di ricorrere, per ristabilire gli equilibri fondamentali, alla modifica dei tassi di cambio. Il rispetto, da parte di ciascun Stato membro, delle discipline economiche e monetarie inerenti all’Unione economica e monetaria, non può essere preteso se non esiste una solidarietà finanziaria comunitaria che si manifesta nell’uso effettivo di idonei strumenti; d’altra parte gli Stati membri debbono essere pronti ad accettare queste discipline come condizione di questa solidarietà comunitaria.
Circa le direttrici della politica regionale il Rapporto esplicitamente afferma che la politica regionale comunitaria deve essere concepita come sostegno delle politiche regionali adottate dai vari paesi:
“La politica regionale comunitaria non può sostituire le politiche regionali che gli Stati membri hanno portato avanti da molti anni. Essa deve completarle per ridurre le principali disparità nella Comunità”.
Vengono sottolineate in particolare le condizioni di coordinamento che devono essere svolte dalla Comunità al fine di rendere coerente il complesso di misure adottate nei vari Paesi; a tale riguardo, la Commissione viene impegnata a fare proposte anche intorno a politiche comuni volte a ridurre la concentrazione nelle regioni congestionate.
Quale strumento per l’avvio di una politica regionale europea viene indicato il Fondo regionale, per la concessione di contributi e bonifici d’interesse da erogare “··· principalmente in favore sia dei progetti industriali e terziari che di progetti infrastrutturali che abbiano una particolare importanza regionale e che siano direttamente destinati a stimolare la produzione”.
Alla proposta relativa all’istituzione del Fondo si accompagnano quelle relative alla messa a punto di un sistema di aiuti alla creazione di nuovi posti di lavoro nelle zone agricole prioritarie da erogare utilizzando parte dei fondi Feoga, nonché l’idea di una società di sviluppo regionale e di un sistema europeo di garanzie sui prestiti.
In successivi documenti, la Commissione proponeva il regolamento del Fondo e la delimitazione delle aree ove esso avrebbe potuto operare le aree interessate riguardano l’intero Centro-nord e la parte occidentale (Galles) della Gran Bretagna, l’Irlanda, la grande fascia delle regioni dell’ovest della Francia, una fascia di regioni orientali della Germania, l’intero Mezzogiorno, estese aree del Centro-nord italiano ed una serie di aree nelle regioni del Benelux.
Intorno alla dimensione finanziaria del Fondo l’ultima proposta della Commissione (novembre-dicembre 1973) prevedeva una dotazione iniziale di circa 1,400 miliardi di lire in tre anni.
Le risorse del Fondo sarebbero state ripartite tra i Paesi membri secondo le seguenti quote percentuali:
- Italia 33-40%
- Irlanda 10-15%
- Gran Bretagna 20-22%
- Altri paesi: la quota residua
Va segnalato a tale riguardo la controproposta tedesca del dicembre 1973, che prevedeva una più modesta dotazione (circa 865 miliardi di lire per i primi 3 anni), ma la limitazione geografica alle sole aree del Centro nord britannico, dell’Irlanda e del Mezzogiorno d’Italia. La proposta fu osteggiata dagli altri partner continentali, anche dall’Italia.
5- Alcune osservazioni sui più recenti sviluppi
Al momento della stipulazione del Trattato di Roma le preoccupazioni circa l’impatto dell’apertura dei mercati sulle economie più deboli avevano portato all’accettazione di clausole speciali e, in particolare, del protocollo sull’Italia. La risoluzione sull’Unione monetaria viene approvata (anche dal Governo italiano), senza che in essa vi siano riferimenti specifici alla relativa posizione delle varie economie e alla diversa misura e natura dei problemi da risolvere all’interno di ciascuna di esse, affinché l’obiettivo dell’Unione economico-monetaria potesse essere compatibile con obiettivi di sviluppo e di diffusione regionale della crescita. Sussistevano gran parte dei motivi posti alla base del protocollo italiano e si era ancor lungi dall’aver raggiunto quegli obiettivi di piena occupazione e di sviluppo territoriale che l’Italia si era posta, e che, nel Protocollo di Roma, erano riconosciuti “rispondenti all’interesse comune”. Non solo, ma il perseguimento di questo obiettivo appariva più complesso per le mutate condizioni dell’economia italiana rispetto al 1956, in particolare: per la notevole riduzione intervenuta nei divari tra costo del lavoro interno ed europeo, per la presenza di un’inflazione da costi di portata analoga, se non più sostenuta, di quella riscontrabile negli altri paesi europei, mentre ancora sussistevano estese sacche di sottoccupazione; per la necessità in tali circostanze, di destinare una più elevata quota degli investimenti al perseguimento di aumenti di produttività, piuttosto che all’estensione dell’apparato produttivo, per aver maturato al proprio interno, cioè, tutti i più gravi problemi delle economie sviluppate, senza aver completato il processo di industrializzazione, la cui dinamica, anzi, da tempo aveva registrato un notevole rallentamento in termini di creazione di nuovi posti di lavoro.
Più in generale, va osservato che, con l’accentuarsi dei processi inflazionistici che interessano in misura diversa le singole economie europee e, ultimamente, col manifestarsi di gravi difficoltà nel campo delle materie prime e delle fonti di energia, sono emersi con crescente gravità nel corso degli ultimi anni alcuni seri problemi di ordine strutturale nei rapporti fra le economie dei paesi europei, che si aggiungono ai problemi di natura regionale, presenti all’interno di alcuni di essi e che accentuano le difficoltà di un processo d’integrazione e di un controllo comune dei flussi di risorse tra le varie aree.
La prospettiva di conseguire una integrazione monetaria a scadenza ravvicinata è tramontata. Al suo posto restano gravi problemi di coordinamento tra le politiche economiche nazionali, mentre gli spostamenti di risorse tra aree economiche europee, determinate, di volta in volta e in direzioni alterne, dagli accentuati squilibri nelle bilance commerciali, dai forti movimenti compensativi di capitale, dalle variazioni nei tassi di cambio delle monete, diventano sempre più cospicui; di un ordine di grandezza di gran lunga superiore a quello delle risorse che potevano essere mobilitate nell’ambito della politica regionale comunitaria.
Per ciò che concerne l’evoluzione recente dei criteri di quest’ultima, quali emergono dai documenti del 1973, va sottolineato come l’accoglimento di una posizione più aperta su obiettivi e strumenti della politica regionale abbia coinciso, al momento del compromesso politico, con uno straordinario allargamento delle regioni che avrebbero dovuto usufruire dei benefici del Fondo. Per quanto riguarda gli incentivi ci si è limitati a porre un limite (pari ad un equivalente contributo del 20% sull’investimento iniziale) per le cosiddette “regioni centrali” dell’Europa, rinviando ogni ulteriore passo verso un più preciso coordinamento delle misure di aiuto.
L’accettazione di tali ampi criteri geografici si è tradotta nel caso italiano, nell’introduzione nel novero delle regioni destinatarie di aiuti di tutte le aree del Paese per le quali sussistono legislazioni che prevedono forme di aiuti allo sviluppo (1) anche di quelle per le quali la legislazione si riferisce a casi specifici, anche di quelle per le quali le leggi che prevedono aiuti non sono più state rifinanziate. A fianco del Mezzogiorno troviamo estesissime aree del Centro nord.
Questa “geografia” delle aree destinatarie si pone in netto contrasto con le linee e le tendenze della politica regionale italiana volte a limitare al solo Mezzogiorno l’area di intervento straordinario. Lo stesso dicasi e a maggior ragione, dell’ammissione di un incentivo (del 20%) per le aree centrali europee, che contrasta nettamente con il tendenziale ridimensionamento, nel caso italiano, degli incentivi a favore delle regioni settentrionali e centrali della penisola ove le condizioni economico-territoriali risultano certamente meno evolute di quelle delle aree del centro Europa.
Complessivamente, di fronte ai vantaggi comunque modesti che possono derivare al Mezzogiorno dall’istituzione del Fondo (ove il problema non è mancanza di risorse finanziarie, ma mancanza di iniziative industriali), questa evoluzione dei criteri operativi per la politica regionale europea rischia di tradursi in un serio danno. Nella politica di riequilibrio economico italiana era già maturata la precisa posizione che una netta priorità territoriale per gli interventi sia condizione indispensabile per l’efficacia degli interventi stessi e che, proprio per questo, la presenza di un grave problema di arretratezza economica rende indispensabile rinunciare a interventi straordinari o all’applicazione di misure d’incentivi per una più equilibrata crescita territoriale delle regioni sviluppate del Centro-nord.
Note
(1) Italia
- i territori dell’Italia del Sud (cfr. punto 2);
- le regioni: Valle d’Aosta, Trentino-Alto Adige, Friuli-Venezia Giulia;
- le zone depresse, i comuni montani, i comuni delle zone a prevalente industria tessile (cfr. i punti 3,4 e 5) dell’Italia settentrionale e centrale che sono situati nelle seguenti regioni:
- Emilia-Romagna, Umbria, Marche, Lazio;
nelle seguenti province:
- Vercelli, Novara, Cuneo, Asti, Alessandria, Sondrio, Bergamo, Cremona, Mantova, Verona, Vicenza, Belluno, Padova, Rovigo, Imperia, Lucca, Siena, Grosseto;
- i comuni montani delle zone omogenee 3,5 e 6 della provincia di Brescia (cfr. punto).
(2) Testo unico delle leggi sugli interventi nel Mezzogiorno, approvato con decreto del Presidente della Repubblica Italiana n. 1523, del 30 giugno 1967, articolo 1.
(3) Zone depresse dell’Italia settentrionale e centrale, ai sensi dell’articolo 1 della legge N. 614 del 22 luglio 1966; liste stabilite dal Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE) (G.U. n.1 del 2 giugno 1968, n. 64 del 9 marzo 1968 e n. 159 del 24 giugno 1968).
(4) Comuni montani, ai sensi della legge n. 1102 del 3 dicembre 1971; liste stabilite dalla Commissione censuaria centrale e pubblicate nella circolare n. 352030 del 5 novembre 1959, del Ministero delle Finanze, Direzione generale delle Imposte dirette.
(5) Zone a prevalente industria tessile, ai sensi dell’articolo 3 della legge n. 1101 del 1° dicembre 1971; decreti ministeriali del 31 luglio e del 21 agosto 1972 (G.U. n. 220 del 24 agosto 1972, n. 232 del 6 settembre 1972 e n. 234 del 7 settembre 1972).
(6) Zone omogenee definite dall’articolo 2 della legge regionale della “Regione Lombardia” n. 23 del 16 aprile 1973.