Relazione presentata al Comitato Esecutivo dell’ ABI (Associazione Bancaria Italiana) del 22 ottobre 1986 – (dattiloscritto) pagg. 1-15
L’ “Atto Unico Europeo” nonché il “Libro Bianco sul completamento del mercato interno” rappresentano svolte di grande importanza nel processo di formazione del mercato europeo.
Aspetto saliente dell’Atto Unico (1) è la fissazione dell’obbiettivo della creazione del mercato interno entro il 1992 (2) e l’introduzione del voto a maggioranza qualificata per le misure volte all’armonizzazione legislativa aventi per oggetto la struttura e il funzionamento del mercato interno, per le quali il trattato di Roma prevedeva il voto all’unanimità (3).
Ciò significa, in particolare, che potranno essere approvate, a maggioranza qualificata, le “direttive” che, come è noto, definiscono obbiettivi e norme generali ai quali i paesi sono vincolati ad adeguare le normative nazionali.
Il “Libro Bianco sul mercato interno” è stato predisposto dalla Commissione su sollecitazione del Consiglio, espressa nella riunione di Bruxelles del 29-30 marzo 1985.
In quella occasione, messo l’accento sulle azioni volte a realizzare entro il 1992 un grande mercato unico, il Consiglio invitava la Commissione ad elaborare, a tal fine, “un programma dettagliato con un calendario preciso”
In risposta a quell’invito la Commissione presentò il “Libro Bianco” alla riunione del Consiglio tenuto a Milano il 28 e 29 giugno 1985.
Nel Libro Bianco la Commissione indica proposte circa modi e tempi per la realizzazione del mercato interno entro il 1992 raggruppate nelle tre grandi aree della eliminazione delle barriere fisiche, tecniche e fiscali ed uno scadenzario di azioni da intraprendere entro quella data.
Particolare enfasi è posta sulla necessità dì eliminare le barriere che ostacolano la liberalizzazione dei servizi, in ispecie quelli finanziari, e dei capitali.
Aspetto saliente è la proposta di una nuova strategia per quanto riguarda il processo di armonizzazione tra le normative in vigore presso gli Stati membri, fin qui conseguita tramite direttive secondo l’impostazione dominante fin dalla firma del trattato di Roma. Nel Libro Bianco si dice esplicitamente che troppe lacune ha presentato il metodo fin qui seguito e che “un mercato veramente comune non può essere realizzato entro il 1992 se la Comunità si fonda esclusivamente sull’art. 100 del trattato” (4). Si invoca invece una più estesa applicazione del principio del mutuo riconoscimento, ovvero, l’accettazione da parte di ciascuno Stato membro che le merci che siano conformi alle leggi di uno Stato membro possano avere libera circolazione in tutti gli altri Stati, ancorché non rispondenti alle norme in essi vigenti. Questi altri paesi, cioè, non potrebbero invocare la loro eventuale diversa e/o più rigida normativa nazionale per impedire o comunque ostacolare l’importazione di singoli prodotti.
Tale principio, formulato dettagliatamente nel caso della libera circolazione delle merci, è richiamato nella parte del documento che riguarda il mercato dei servizi finanziari. Si legge infatti: “La Commissione ritiene che dovrebbe essere possibile facilitare lo scambio di tali prodotti finanziari a livello di Comunità, applicando un minimo di coordinamento delle norme (particolarmente in campi quali l’autorizzazione, il controllo finanziario e la riorganizzazione, la liquidazione delle società, ecc.), come base del reciproco riconoscimento da parte degli Stati membri, di ciò che viene fatto da ciascuno di essi per salvaguardare gli interessi del pubblico”.
In via specifica poi, per quanto riguarda la vigilanza sulle attività finanziarie e degli intermediari, viene formulato il criterio dell’“home country control“ ossia il criterio secondo cui la responsabilità della vigilanza deve spettare alle autorità di vigilanza del paese d’origine dell’organismo bancario o finanziario secondo le norme e le modalità del paese d’origine alle quali autorità dovrebbero essere comunicate tutte le informazioni necessarie per il controllo stesso.
Tale principio, sempre secondo il testo, potrebbe essere operante una volta stabilito “un minimo di armonizzazione delle norme di vigilanza”.
Il “Libro Bianco” identifica poi un “percorso finale di completamento dei mercati, culminante nel 1992, nel corso del quale è prevista l’adozione da parte del Consiglio di direttive e raccomandazioni già oggi per lo più note e allo stato di proposte.
Le proposte del “Libro Bianco” hanno fatto oggetto di esame, nell’ambito della Federazione bancaria europea, da parte di commissioni tecniche in cui erano rappresentate le varie associazioni nazionali.
Queste commissioni tecniche hanno elaborato quattro rapporti (giuridico-legale, sul mercato dei capitali, sulla vigilanza bancaria, sulla tassazione).
Alle singole associazioni è chiesto di assumere una posizione in particolare per quanto riguarda la proposta dell’adozione dei criteri generali del mutuo riconoscimento e dell'”home country control” (che è al primo strettamente legato) nonché sullo schema di “percorso” prospettato per il 1992.
Quanto segue vuole essere un contributo alla formazione di un giudizio.
L’analisi dei documenti comunitari e delle proposte conduce a tre osservazioni di carattere generale che è opportuno evidenziare in via preliminare.
Una prima osservazione riguarda il rapporto tra i due documenti.
La proposta di un ”mutamento di strategia” e l’adozione su vasta scala del principio del mutuo riconoscimento è formulata nel “Libro Bianco”, come si è detto, quale alternativa a quella, giudicata troppo lacunosa e inefficace, imperniata su direttive adottate secondo l’art. 100 del trattato di Roma (5) che prevede il voto all’unanimità.
Sembra ignorare il “Libro Bianco” la fondamentale modifica introdotta con l’Atto Unico Europeo, e cioè, come si è già ricordato l’introduzione del voto a maggioranza qualificata per l’adozione da parte del Consiglio delle misure volte all’armonizzazione delle normative nazionali.
Dovendosi quindi esprimere un giudizio sulla lacunosità del processo di armonizzazione “per direttive” e sulla opportunità di introdurre il criterio del mutuo riconoscimento siamo purtroppo privi di una valutazione della Commissione stessa su quello che sarà il nuovo quadro entro il quale si svilupperà il processo di formazione e di adozione di nuove direttive da parte del Consiglio. E il nuovo quadro, entrata in vigore la modifica del trattato introdotta con l’Atto Unico, sarà certamente molto diverso, con implicazioni del tutto nuove circa la formazione delle decisioni. Anche tale innovazione costituisce infatti un “mutamento di strategia” di importanza fondamentale.
Una seconda osservazione preliminare riguarda la presentazione della proposta del criterio del mutuo riconoscimento.
Il “Libro Bianco” espone al riguardo due distinte proposizioni.
Nel testo relativo alla formazione del mercato unico dei servizi finanziari, richiamato sopra (n° 102 del “Libro Bianco), si è in presenza della proposta di un metodo nel quale armonizzazione e mutuo riconoscimento debbano coesistere essendo il secondo necessario complemento del primo, sempre al fine di rendere più spediti i processi di formazione del mercato unico.
In coda al Libro Bianco è invece riassunto il “percorso” da intraprendere da qui al 1992 nel quale già si definiscono quali debbano essere le direttive da approvare (per lo più già oggi note) che vengono presentate, invero, come esaurienti il processo di “armonizzazione”, dovendosi tutto il resto lasciare senza normativa armonizzata per scelta comune, al meccanismo del mutuo riconoscimento.
In questa sua seconda parte, dunque, il “Libro Bianco” pone non una questione generale di metodo, ma dà una indicazione di fatto nella quale assume un diverso significato la proposta del criterio del mutuo riconoscimento: non quale complemento al processo di armonizzazione, ma quale 11sostituto” del processo volontario d’armonizzazione per tutte le questioni sulle quali la Commissione non ha avuto modo di formulare proposte di direttiva.
La lettura di queste proposte a sua volta è resa complessa per il fatto che le direttive di cui si propone l’adozione sono, come si è detto, praticamente quelle fin qui accumulate come proposte, non, come parrebbe invece necessario, una serie di direttive rispondenti ad un disegno preliminare in qualche modo esplicitato e compiuto e che, per quanto riguarda la sua realizzazione, chiarisca ciò che richiede armonizzazione e ciò che può essere lasciato al mutuo riconoscimento.
La terza considerazione generale sul “Libro Bianco” riguarda il metodo con cui si è affrontato il problema della formazione di un mercato dei servizi finanziari.
Come si è detto, caratteristica del documento è l’accentuazione massima della necessità di pervenire ad un mercato unico dei servizi ed in particolare dei servizi finanziari in un quadro di completa liberalizzazione del mercato dei capitali.
In analogia con quella delle merci, l’ottica dominante è quella della libera circolazione che si presenta quale obbiettivo primario anche per i servizi finanziari e bancari. In ciò sta una connotazione del tutto particolare del documento, nel quale il peso dato a questo obbiettivo appare del tutto preponderante, quasi esclusivo, rispetto agli obbiettivi di governo della stabilità monetaria, di governo dell’economia e di stabilità dei sistemi bancari. Obbiettivi questi ultimi che, come è ben noto, esigono l’adozione di misure, interventi, normative, che rendono la tematica del mercato di questi “prodotti” sostanzialmente diversa da quella delle “merci”. Tra questi obbiettivi si pongono problemi di conciliazione del tutto specifici.
Il documento si limita a sottolineare che il principio della libera circolazione dei capitali “non è applicabile in maniera diretta”.
Invero la auspicata liberalizzazione dei movimenti di capitale in qualche misura può rendere più vivi i problemi di controllo e di stabilità dei singoli sistemi economicofinanziari-bancari. Tale liberalizzazione significa infatti la rinuncia da parte degli Stati membri ad uno degli strumenti di controllo, il che può portare ad una accentuazione dell’importanza degli altri strumenti. In ogni caso il problema della conciliazione tra obbiettivi di “libera circolazione” e di ”stabilità” nei singoli stati resta vivo finché non si è in presenza di una moneta unica e di un unico sistema di controllo.
Venendo ora al criterio del mutuo riconoscimento, alcune osservazioni formulate dalle Commissioni tecniche sembrano rendere necessario innanzitutto un chiarimento sul suo significato, quando applicato al caso dei servizi e alle norme relative ai controlli e alla vigilanza.
Il controllo e la vigilanza nel caso dei servizi, che per loro natura non possono essere dissociati dalla relazione legale che in essi è sottesa, si rivolgono in larga misura più che a “prodotti”, a contratti e/o a soggetti fornitori del servizio stesso.
È stato osservato da un lato che per ciò stesso si pongono problemi di chiarimento e di precisazione e, dall’altro, come l’accettazione di tale principio possa, nel caso dei servizi finanziari, comportare un grado di rinuncia di sovranità, maggiore che non nel caso dei prodotti merce.
È’ stato osservato che l'”home country control” richiede non un minimo imprecisato, ma un adeguato e accettato grado di armonizzazione tra i vari sistemi di vigilanza.
È stato osservato, che nella sua formulazione estrema, l’adozione del criterio del mutuo riconoscimento, inteso cioè come abbandono (al di là di quanto fin qui fatto) del procedimento di armonizzazione concordata, porterebbe o a una situazione di accentuata disparità nelle condizioni di concorrenza o ad un processo di deregolamentazione imposta, conseguita come risultato di singole decisioni nazionali che si ripercuotono sui restanti paesi.
Se la competizione tra prodotti e la libera concorrenza tra merci può avere come esito l’utilità comune della maggiore efficienza produttiva la” competizione tra norme” non necessariamente porta ad assetti desiderabili.
L’adozione del criterio del mutuo riconoscimento quale sostituto integrale del processo di armonizzazione per direttive potrebbe portare a tali e tanti ostacoli e rigetti da rendere il processo ancora più difficile di quello, giudicato lacunoso, che prevede armonizzazioni consapevoli.
Considerazioni quali quelle espresse sopra potrebbero portare alla conclusione che la proposta del mutuo riconoscimento sia completamente da rigettare e che la sola via percorribile sia quella della armonizzazione deliberata su tutte le condizioni dell’operare del sistema bancario e finanziario e della sua vigilanza e controllo.
Una più prudente considerazione del problema, quale è quella contenuta nella formulazione generale delle proposte di metodo contenute nel Libro Bianco, porterebbe invece a riconoscere l’opportunità che il processo di formazione del mercato avvenga per armonizzazioni deliberate che, a loro integrazione (non sostituzione definitiva), per ampie parti residuali, possano essere accompagnate dall’adozione del mutuo riconoscimento.
Il problema è dunque ancora una volta un problema di fatto. Si tratterà infatti non di affermare un principio in via tassativa e alternativa, ma di considerare nel processo che si vuol percorrere, su quali materie si ritiene necessaria l’armonizzazione, quale estensione essa debba avere in ciascuna materia, a quale grado di dettaglio si ritenga di dover pervenire e da quale punto possa operare “per tutto il resto” il criterio del mutuo riconoscimento.
Ma ciò richiede uno sforzo congiunto per giungere ad individuare un disegno unitario di riferimento, all’interno del quale possano delinearsi i necessari minimi di armonizzazione.
Il confronto su questo disegno unitario appare quanto mai urgente se si vogliono raggiungere obbiettivi di significativa liberalizzazione dei mercati entro il 1992, come previsto.
Un’adozione nel senso sopra detto del criterio del mutuo riconoscimento potrebbe essere l’occasione per una riconsiderazione critica del processo di formazione delle direttive, dei loro contenuti dei processi di loro implementazione.
L’innovazione introdotta con l’Atto Unico – il voto a maggioranza – sembra comunque richiedere tale riesame.
Un’ultima considerazione.
Il processo di apertura dei mercati è sovente confuso con il processo di deregolamentazione.
Al riguardo va osservato che i due fenomeni né coincidono né sono suscettibili di una correlazione diretta.
Lo sviluppo e l’apertura dei mercati eliminando alcune barriere da un lato evidenziano, per così dire, le irregolarità in ciascun paese tra aree fortemente regolamentate e aree scarsamente regolamentate; dall’altro lato porta a movimenti nell’una e nell’altra direzione: a rivedere alcuni eccessi di regolamentazione, ma anche a introdurre nuove regolamentazioni.
L’esperienza recente conferma quanto sopra. Basta considerare come il paese, la Gran Bretagna, che da più parti veniva portato quale esempio di diffusa “deregulation” – forse impropriamente, dato l’elevato livello dell’autoregolamentazione ivi in vigore – nel 1979 ha visto approvare per legge un Banking Act. Anche il cosiddetto Big Bang con il quale si liberalizza il mercato di Londra ha comportato la necessità nel campo dell’investment business della sovrimposizione, per la prima volta nella storia della Borsa di Londra, ai boards di autoregolamentazione, di un organismo pubblico cui spetta il compito di tracciare le norme per la vigilanza (6).
L’idea di avviare per armonizzazioni un processo di convergenza non è quindi contraddetto dalle vicende in corso nei vari paesi.
Anche nel caso italiano l’adozione di processi di deregulation, sulla scorta anche di alcune direttive comunitarie, si accompagna al fenomeno della regolamentazione in vaste aree (praticamente tutte quelle esterne al sistema bancario) nelle quali storicamente si registrava, e in molte ancora si registra, una sostanziale assenza di normative, sia sui soggetti sia sui sistemi di controllo.
______________________
Note:
(1) L’ Atto Unico contiene una serie di emendamenti ed integrazioni al trattato istitutivo della CEE; è stato firmato a Lussemburgo il 17 febbraio 1986, ed attende la ratifica del Parlamento italiano. È stato già approvato dal Senato il 1° ottobre u.s. ed è all’esame della Commissione Affari Esteri della Camera, sede referente, DDL n° 4029.
(2) Ad integrazione del trattato di Roma il nuovo articolo 8a stabilisce: “La Comunità adotta le misure de stinate all’instaurazione progressiva del mercato interno nel corso di un periodo che scade il 31/12/1992…” “Il mercato interno comporta uno spa zio senza frontiere interne nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali, secondo le disposizioni del presente trattato”.
(3) L’ articolo 100 del trattato di Roma prevedeva che: “Il Consiglio deliberando all’unanimità su proposta della Commissione stabilisce direttive volte ravvicinamento delle disposizioni legislative regolamentari ed amministrative degli Stati membri che abbiano una incidenza diretta sull’instaurazione e sul funzionamento del mercato comune”.
L’atto unico modifica quanto sopra ai fini della realizzazione del mercato interno prevedendo nell’ art. 100A: “Il Consiglio deliberando a maggioranza qualificata su proposta della· Commissione in cooperazione con il Parlamento europeo e previa consultazione del Comitato economico e sociale, adotta le misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative regolamentari ed amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto instaurazione ed il funzionamento del mercato interno.
(4) L’art. 100 sopra richiamato in nota.
(5) Si veda in particolare il punto 67 del “Libro Bianco”.
(6) Per dare un’idea, ma solo un’idea, di questa regolamentazione basta osservare che la nuova legge sui servizi finanziari è composta di ben 166 articoli, mentre un intero volume raccoglie le nuove disposizioni regolamentari del board pubblico sugli investimenti e i titoli.