in “Bancaria” 2, anno 45, n° 9, sett.1989, pagg. 77-80
(e Atti del seminario del maggio 1989 presso Assolombarda Milano)
Alcuni aspetti degli attuali rapporti tra i due settori sono contingenti: tra questi la eccedenza di risorse finanziarie delle imprese rispetto al loro fabbisogno di investimenti – Prima di sancire chi non può possedere banche occorrerebbe stabilire chi può possederle
Il tema di questo seminario pone alla nostra discussione tre problemi tra loro molto diversi: da un lato il problema della evoluzione della banca come impresa, in secondo luogo quello della evoluzione delle imprese nel loro rapporto con le banche e in terzo luogo quello della estensione che si ritiene di dover dare ai rapporti partecipazione tra banca e impresa e/o tra impresa e banca.
A ciascuno di questi temi separatamente dedicherò una breve riflessione.
LA BANCA COME IMPRESA
Nel corso degli ultimi anni la maggiore concorrenza internazionale e interna ha determinato sollecitazioni crescenti alla affermazione del principio che la banca deve essere gestita con criteri imprenditoriali.
E ciò indipendentemente dalla natura giuridica pubblica o privata della banca. Si tratta di una evoluzione assai significativa rispetto ad una concezione della banca come istituzione che, ancora qualche anno fa, predominava negli atteggiamenti, nei criteri gestionali e nelle norme.
Non posso non ricordare come, all’inizio della mia attività nel settore, nell’ambito della Magistratura e di una parte della cultura giuridica italiana, fosse diffusa la tesi in base alla quale la banca, in quanto gestisce un servizio di pubblico interesse, e tanto più se di natura pubblica, dovesse essere soggetta ai principi e alle limitazioni del diritto amministrativo pubblico.
L’evoluzione successiva è stata caratterizzata sia da precisazioni introdotte nella legislazione, sia dagli sviluppi graduali nella politica delle autorità monetarie, nei principi e nelle norme che presiedono all’ordinamento del sistema bancario.
Ho già avuto modo di sottolineare come il periodo recente, sotto questo punto di vista, abbia visto realizzarsi una vera e propria riforma «silenziosa» del sistema bancario di notevole portata.
Al mutamento di concezione ha anche concorso però il mutamento intervenuto nelle condizioni generali dell’economia e in particolare nelle condizioni in cui operano e si sviluppano le imprese industriali.
Infatti, per un lungo periodo negli anni ’70, una situazione di generalizzata difficoltà (e in numerosi casi di grave crisi) nelle industrie italiane, soprattutto di maggiori dimensioni, aveva condotto la banca a svolgere una funzione eccezionale di sostegno.
Tale azione si traduceva in una esposizione creditizia verso il sistema industriale eccedente ordinari criteri di gestione bancaria; grazie ad essa gran parte del sistema industriale poté essere sostenuto in un prolungato e difficoltoso processo di aggiustamento; in questo periodo la funzione indirettamente di pubblica utilità che le banche finivano con lo svolgere per la stabilità del sistema economico e politico tendeva a confermare nella visione dei più la natura istituzionale della banca.
Il quadro generale è da qualche anno profondamente mutato e la concorrenza può dispiegarsi in misura precedentemente sconosciuta, a seguito anche dell’allargamento dei mercati e dell’internazionalizzazione delle attività finanziarie.
Banche private e pubbliche dalla nuova concorrenza sono spinte sempre più ad adottare criteri di efficienza nella gestione. I vari problemi strutturali avvertiti all’interno del sistema bancario italiano rendono sempre più indispensabili modifiche nell’organizzazione tali da consentire non soltanto gestioni efficienti, ma anche l’adozione di obiettivi imprenditoriali nello sviluppo delle aziende o dei gruppi bancari, attraverso nuovi investimenti all’interno e all’estero, nuove alleanze, parziali o totali acquisizioni, collegamenti, etc.
È in quest’ottica che vanno considerate le trasformazioni di natura giuridica che sono attualmente alla nostra attenzione, soprattutto per quanto riguarda il settore bancario pubblico.
Il sistema delle imprese bancarie pubbliche deve poter completare la sua trasformazione verso un sistema di soggetti in grado di sviluppare tutte le azioni tipiche di una impresa.
Si tratta di un problema di vaste proporzioni e assai complesso, per il quale occorre avere precisi progetti legislativi, accompagnati da precisi progetti e indirizzi circa i soggetti bancari interessati e i prospettati assetti azionari.
La «privatizzazione» non può essere proposta che come principio ispiratore di un indirizzo generale.
Non si può pensare infatti di affidare la soluzione dei problemi sopra richiamati alla sola ricetta della «privatizzazione», se non altro per la straordinaria entità delle risorse che sarebbero in gioco.
Il sistema bancario italiano, ancorché si auspichi un più alto grado di privatizzazione, se consideriamo con realismo il suo futuro, non potrà non essere caratterizzato ancora per molto tempo da una vasta presenza di organismi a controllo pubblico.
Il problema è dunque quello di realizzare le condizioni perché tutti i soggetti, privati o pubblici, si sviluppino con criteri imprenditoriali sul mercato.
Nell’ambito degli Enti pubblici, in particolare due tipi di soggetti bancari rischiano di incontrare, proprio nelle norme che li regolano, serie limitazioni ad un completo dispiegamento di una funzione imprenditoriale.
Mi riferisco in particolare a quegli Istituti organizzati nella forma di fondazione (senza, quindi, azionariato) e a quei casi in cui, pur avendo la forma giuridica assimilato strutture di tipo societario, è previsto che il controllo sia tenuto direttamente dallo Stato o dal Tesoro.
Per i casi del primo tipo, le Aziende non possono ipotizzare aumenti di capitale «di mercato» e quindi sono confinate a sviluppi nei limiti delle loro capacità di autofinanziamento. Nel secondo caso, ancorché aumenti di capitale siano possibili, essi, per essere completati, devono prevedere il concorso dello Stato realizzabile solo con una legge.
Per tutti questi casi, non può non essere auspicata una trasformazione in ordinamenti ispirati alla disciplina del Codice Civile che prevedano la presenza di un azionariato in forme tali che, ancorché di natura pubblica, possa concorrere agli aumenti di capitale, con decisioni responsabili e autonome. La proposta di legge che porta il nome del Ministro Amato, prevede la soluzione estrema di una generalizzata adozione della forma della S.p.A. e del passaggio quindi a regime giuridico privato di banche attualmente di natura pubblica.
Intorno a tale scelta precisa possono svilupparsi opinioni diverse. Resta il fatto centrale che non è possibile avere una compiuta gestione imprenditoriale di un soggetto bancario se non si dispone della possibilità di fare affluire nuovi capitali di rischio, e ciò non solo per realizzare «ratio» patrimoniali richiesti dalle normative di sorveglianza prudenziale, ma per sviluppare quelle iniziative di investimento e collegamento, che oggi sono elementi essenziali di una strategia imprenditoriale.
Analogamente, appare importante dare a tutta la struttura schemi organizzativi che prevedano il pieno dispiegamento delle funzioni di controllo dell’azionariato, e, all’interno de gli organismi, le attribuzioni di poteri amministrativi secondo ordinati sistemi di delega, che chiariscano le responsabilità della conduzione economica e imprenditiva delle persone chiamate ad amministrare e dirigere le imprese bancarie.
In terzo luogo, occorre confermare, con scelte innovative di natura giuridica e normativa, che l’organizzazione e la gestione delle risorse umane debba poter essere condotta con grande autonomia in connessione alle esigenze del mercato.
IL RAPPORTO TRA BANCA E IMPRESA
Il rapporto tra banca e impresa si è venuto modificando profondamente nel corso degli anni più recenti.
Siffatte trasformazioni sono da ricondurre alla inversione del ciclo economico rispetto alle tendenze degli anni ’70, al mutamento nell’economia delle imprese intervenuto nel corso degli ultimi anni, in particolare all’aumento notevole della loro produttività e profittabilità.
Per altri versi queste trasformazioni sono riconducibili a mutamenti nell’organizzazione e nelle tecnologie: in particolare alla introduzione e alla grande diffusione nella gestione di imprese industriali di tecnologie elettronico/informatiche sia nell’attività di produzione che di tutte le altre attività di gestione.
La rivoluzione elettronico/informatica che stiamo vivendo, ha avuto impatti decisivi nell’organizzazione dell’attività delle imprese industriali, soprattutto quelle di grandi dimensioni (è diffusa opinione, e recenti indagini sembrerebbero confermarlo, che sia più lento il processo di assorbimento di queste tecnologie nel campo delle imprese minori).
I principali mutamenti introdotti da questa evoluzione nel rapporto banca/impresa possono essere ricondotti a tre. Si tratta di mutamenti di natura diversa, da ricondurre a cause diverse da quelle citate e che possono avere carattere definitivo o essere soltanto espressione indiretta della fase del ciclo che stiamo vivendo e quindi almeno in parte di carattere temporaneo.
Come detto, la diffusione dell’informatica ha innovato la gestione dell’impresa nella sua amministrazione interna, nella gestione dei magazzini, nei suoi rapporti amministrativi con l’esterno sia con il mercato di vendita che col mercato di fornitura.
L’adozione di nuovi sistemi integrati produzione-vendite ha profondamente modificato entità e problemi di gestione del capitale circolante, lo sviluppo e la gestione unitaria dei rapporti interni ai gruppi o con la clientela, ha dato vita alla formazione di vere e proprie reti di corrispondenza facilmente assimilabili a veri e propri sistemi di pagamento.
La gestione dei flussi di cassa ha raggiunto livelli di grande sofisticazione.
La centralizzazione della gestione finanziaria, soprattutto nei grandi gruppi, ha dato vita alla creazione, nell’ambito degli stessi, di funzioni accentrate e di gestione di saldi e di intermediazione sia intergruppo che con l’esterno.
Tutto ciò ha comportato due conseguenze principali:
- La prima, che il sistema bancario si trova di fronte ad una clientela dotata di notevoli capacità operative e professionali per ciò che attiene molti servizi finanziari, e va detto con umiltà, che in alcuni casi la qualificazione può aver superato quella presente nel sistema bancario stesso;
- Dall’altro lato, ciò ha comportato il fatto che una parte del lavoro tradizionalmente svolto dalle banche sia attualmente svolto all’interno dei sistemi delle imprese industriali.
La circostanza che queste trasformazioni siano dovute a fondamentali mutamenti nelle tecnologie e nei moduli organizzativi adottati, fa ritenere che esse siano di carattere definitivo o quanto meno durevole.
Va detto che è logica conseguenza dello sviluppo di queste strutture operative e di queste capacità professionali organizzate che l’industria si senta qualificata allo svolgimento di gestioni di sistemi di pagamento o di attività di natura finanziaria.
Potrebbero essere riconosciute invece di natura temporanea quelle evoluzioni recenti che vedono le imprese, di fronte ad una diminuita necessità di ricorso al credito, e di fronte ad una maggiore capacità negoziale sul costo della finanza esterna, svolgere funzioni di intermediazione di tipo bancario o para-bancario, che sovente sono riconducibili a funzioni di arbitraggio tra diversi costi e remunerazioni delle risorse finanziarie, sovente facilitate da particolari ordinamenti fiscali, e che hanno però portato le imprese in alcuni campi a svolgere una parte di lavoro di natura bancaria.
Analogamente, riterrei di dover attribuire natura transitoria, ancorché essa duri da tempo, alla circostanza che vede in Italia e nel mondo occidentale, soprattutto delle grandi imprese, realizzare elevate capacità di autofinanziamento e una diffusa situazione che vede la capacità di formazione di utili eccedere i programmi di investimento nelle attività industriali ove si vengono formando.
Il formarsi di tali eccedenze finanziarie, oltre che modificare profondamente i rapporti tra impresa e banca, è alla base dello sviluppo di attività finanziarie da parte delle imprese stesse, della diffusione di operazioni di acquisto eseguite utilizzando il risparmio delle imprese stesse, della diffusione dei fondi di investimento in capitali di rischio, nonché, infine, della diffusa predisposizione a ipotizzare acquisizioni o di realizzare investimenti in attività di intermediazione, di organizzazione del risparmio ed in ultima analisi di banche da parte delle imprese industriali.
Come ho detto, ancorché il fenomeno del formarsi dì eccedenze finanziarie nell’ambito del sistema industriale, sì è diffuso e duri da qualche tempo, è ben difficile poter ipotizzare che esso abbia natura durevole e che rappresenti una modificazione definitiva.
Dovremmo dunque anche considerare come fenomeni transitori le potenzialità oggi accumulate nell’ambito del settore industriale di capitali destinabili alla acquisizione del controllo delle istituzioni creditizie, ed è sconsigliabile quindi far riferimento a questa situazione per ipotizzare mutamenti radicali nei rapporti industria/banca.
IL PROBLEMA DELL’AZIONARIATO BANCARIO
Al momento la sola disposizione che regolamenta l’assunzione di partecipazioni in banche è quella contenuta nella Legge 4.6.85 n. 281 che impone la comunicazione alla Banca d’Italia del superamento del 2% nelle quote possedute e, successivamente, del superamento di ogni punto percentuale delle stesse.
Nell’ambito del disegno di legge che attualmente risulta approvato dal Senato, intitolato «Norme per la tutela della concorrenza e del mercato», è prevista per la prima volta una disciplina completa delle partecipazioni in enti creditizi, che prevede un meccanismo di autorizzazioni per l’assunzione di una quota superiore al 10% del capitale e, comunque, quando la partecipazione comporta il controllo dell’ente partecipato, essendo poi soggetti ad autorizzazione, tutti gli ulteriori incrementi superiori al 2%.
In questo disegno di legge è in particolare previsto che in nessun caso una impresa o un ente operante in settore non finanziario e non bancario, possa partecipare al capitale di un ente creditizio in misura superiore al 20% o possederne il controllo direttamente o indirettamente.
Con queste disposizioni si vuol dare formalizzazione giuridica all’indirizzo che è stato prescelto, di evitare un rapporto di controllo tra impresa industriale e banca.
Non mi soffermerò sui vari argomenti che fanno ritenere opportuno questo indirizzo; farei solo qualche breve osservazione.
La prima riguarda il nostro rapporto col resto dell’Europa. La seconda direttiva bancaria sulla libertà di stabilimento bancario non pone al riguardo alcun limite.
Va però aggiunto che nel preambolo della direttiva, proprio in relazione agli articoli che si riferiscono alle partecipazioni nelle banche, si legge che è conforme alla direttiva stessa che in questa materia i singoli paesi membri possano adottare misure più stringenti di quelle contenute nella direttiva stessa.
Adottando un limite formale così preciso al riguardo, l’Italia si discosta molto dal resto d’Europa? Ho l’impressione che l’Italia andrebbe a discostare dagli altri paesi d’Europa più nella forma che nella sostanza.
Al di là del caso della Spagna, non mi pare che siano diffuse situazioni di controllo da parte dell’industria sul sistema bancario, mentre le autorità dei vari paesi appaiono tendenzialmente orientate ad evitare che ciò accada, utilizzando a tal fine sia le dissuasioni che gli strumenti normativi a disposizione oppure, in alcuni contesti, sviluppando iniziative volte a condizionare il formarsi dello azionariato bancario con interventi diretti di stampo, potremmo dire, dirigistico. Va a tal fine rammentato che in siffatta materia non necessariamente vi è correlazione tra l’esistenza di una norma formale ed il sussistere di indirizzi limitativi e che per contro non bisogna ritenere che laddove non vi siano norme o discipline formali al riguardo, sia operante un sostanziale permissivismo.
In nessun campo come in quello bancario e finanziario sono operanti regole non scritte, ma fermamente applicate come parte di tradizioni e consuetudini e certamente ciò si applica al caso del controllo delle banche.
E va ricordato che nel definire normative, nel considerare tradizioni e consuetudini, si fa solitamente riferimento alle condizioni di difficoltà che si possono riscontrare nei periodi negativi del ciclo economico, o nelle fasi in cui i sistemi economici sono condizionati da crisi di adattamento.
Volendo poi fare una previsione sull’evoluzione del sistema bancario europeo, oserei affermare che sollecitazioni a mutamenti opereranno piuttosto nel senso di una maggiore possibilità aperta alle banche di intervenire nelle partecipazioni industriali, sia per ciò che riguarda il loro negozio che la loro durevole detenzione anche nei paesi ove o per norma o consuetudine tale possibilità è più limitata.
Una evoluzione di questo tipo indurrà probabilmente ad una più spiccata riaffermazione della inopportunità di rapporti di controllo delle industrie sulle banche.
Basta al riguardo citare il caso classico della Germania, dove, appunto, alla diffusa assunzione di partecipazioni industriali da parte di banche, corrisponde una situazione che vede di norma azionariato diffuso per le banche e assenza di controllo da parte di industrie. Per quanto riguarda il nostro Paese, mi pare di poter rilevare come la questione del controllo dell’industria sulle banche abbia attratto grande attenzione a discapito forse di alcuni altri assai rilevanti problemi relativi al futuro dell’azionariato bancario.
Sono infatti numerose le questioni sollevate dalle prospettate evoluzioni del nostro sistema bancario verso una configurazione nella quale sia maggiore il riferimento al mercato nella formazione dell’azionariato.
Quali dimensioni può assumere il fenomeno dell’afflusso di capitali bancari dal «mercato» realizzando un azionariato fortemente disperso, come è il caso delle maggiori banche tedesche e inglesi?
Ma soprattutto: quale si ritiene possa essere il futuro azionariato delle banche pubbliche? O si ritiene che queste debbano restare sotto il controllo pubblico, ancorché assumano le forme di S.p.A.?
Fino a che punto si pensa ad un sistema duale composto di banche controllate da azionariato privato, da un lato, e banche controllate da soggetti pubblici dall’altro lato? E fi no a che punto si ritiene di ipotizzare banche a controllo misto (sindacati di soggetti pubblici e privati)?
Nella tradizione italiana è identificabile un modello che trova emblematicamente il suo punto di riferimento nella figura di Alberto Beneduce.
In questo modello si individuano come tipici soggetti pubblici, potenziali azionisti di banche, gli enti che svolgono la funzione di organizzatori delle varie forme di risparmio del Paese aventi natura pubblica e comunque a loro volta soggetti a vigilanza.
Tale modello fu applicato al momento della costituzione degli Istituti di credito speciale, coinvolgendo nell’azionariato la Cassa Depositi e Prestiti, centro di raccolta del risparmio postale, l’Ina, a quel tempo, contro di monopolio del risparmio sull’assicurazione vita, e dell’Inps che raccoglieva a quel tempo, secondo un meccanismo di accumulazione, i fondi per la previdenza.
D’altro lato va richiamato che al momento in cui si dovettero discutere i riassetti delle banche oggetto del risanamento degli anni ’30, si decise di lasciare ad esse la forma di società private passando il pacchetto di controllo nelle mani dell’ente di gestione chiamato a svolgere non una funzione di ente nazionalizzatore, ma piuttosto quella di surroga del mercato azionario.
È mia convinzione che nella nuova realtà del nostro Paese vadano considerati innanzitutto i criteri con i quali si intende organizzare la presenza pubblica nel controllo delle banche e i soggetti a ciò deputati. La mancanza di un chiaro indirizzo al riguardo rende difficile anche dare risposta al problema delle modalità e del ruolo attribuibili all’azionariato privato.