Atti del seminario di studi del gruppo parlamentare della DC della Camera dei Deputati del 23 ottobre 1990
Edizioni Cinque Lune, pag. 63 – 69
Credo cha dare a questa riunione carattere seminariale sia stata una idea felice. Ci consente un confronto tra esperienze dirette di diversa natura. Come Crediop abbiamo un primato, al momento non eguagliato. Per la prima volta nel nostro paese, dopo tanti anni, si è compiuto un trasferimento di una consistente quota di partecipazione nel nostro Istituto, che è un ente pubblico, in una transazione che è avvenuta a seguito di una trattativa svolta secondo criteri privatistici, sulla base di valutazioni di mercato.
Il Presidente dell’INA, qui presente, può senz’altro dare atto, essendo stato importante parte in causa, della natura «di mercato» di questo negozio che si è svolto, oltretutto, con la riservatezza necessaria allo sviluppo delle autonome valutazioni e verifiche.
Naturalmente questo non è un fenomeno occasionale, ma il frutto di una lunga storia. Una storia che comincia con la fondazione stessa dell’Istituto, al quale si volle dare, tra i primi, la caratteristica di ente pubblico economico con connotazioni simili a quelle delle società commerciali, sia per quanto riguarda l’organizzazione che il capitale ed i partecipanti.
Intorno al 1980 la riforma che porta in particolare all’incorporazione dell’Icipu nel Crediop fu occasione di ulteriori importanti innovazioni. Si dovette ricorrere ad una legge per sancire quella fusione, ma si compì anche un importante passo di riduzione di legislazione: da quel momento infatti l’organizzazione dell’Istituto, del suo capitale, ecc., fu demandata allo statuto che sarebbe stato approvato dall’assemblea, e da questa proposta all’approvazione dell’autorità di vigilanza. Fu, quella del 1981, una riforma importante che consentì, nel 1986, di compiere ulteriori miglioramenti per quanto riguarda le caratteristiche delle quote di partecipazione al fine di favorirne la negoziazione.
L’altra formula, come noto, adottata nel nostro paese, fu quella che si concretizzò al momento della costituzione dell’IRI. Con quella formula si sancì un modello organizzativo delle partecipazioni pubbliche che lasciava alle imprese organizzate la forma della S.p.A.
Anche in questo modello dominava la preoccupazione del mantenimento dell’economicità di gestione, delle imprese partecipate, in particolare di quelle controllate.
In particolare nel caso dell’industria manifatturiera si riteneva che le società dovessero essere organizzate in modo del tutto analogo a quello con cui erano organizzate le società concorrenti.
Ma la formula IRI era interessante, non solo perché lasciava alle imprese possedute questa connotazione, ma anche perché costruiva nell’ambito dello Stato uno strumento che avrebbe svolto con autonomia, e nella forma tipica della holding, la funzione di azionista in società private con la possibilità di effettuare anche negozi di acquisto e cessione delle stesse, anch’essi secondo modalità tipiche dei negozi privati.
Questa formula fu mantenuta, anzi confermata, dopo la prima fase nella quale l’IRI operò come ente di smobilizzo.
Quando nel ’36 l’IRI fu trasformato in ente permanente, fu l’IRI ad essere trasformato in tal senso come strumento per l’esercizio di una funzione di holding. Non si intese minimamente definire come «permanente» la detenzione da parte dello Stato delle partecipazioni possedute a quel momento. Si sancì la necessità e l’opportunità di avere sempre, nell’ambito dello Stato, un organismo in grado di gestire, ma anche di negoziare, queste partecipazioni, in cessione e in acquisizione.
E dalla formula IRI questo è aspetto essenziale. E quando il presidente dell’IRI lamenta come nel corso degli ultimi anni si siano introdotte limitazioni, condizionamenti, procedure complesse nelle operazioni di cessione e di acquisto di partecipazione da parte dell’IRI, la menta il venir meno di una condizione essenziale alla funzionalità e all’efficienza dello strumento.
Per organismi come l’IRI acquisizioni e dismissioni dovrebbero rientrare in una certa ordinarietà, finalità principale essendo quella di favorire lo sviluppo e la crescita del sistema produttivo e, laddove è necessario, di conservare al paese un sufficiente grado di sovranità economica.
La formula IRI non fu estesa a tutto l’insieme delle imprese pubbliche, così come la formula adottata negli enti cosiddetti Beneduce fu confinata ad un numero ristretto di organismi. A fianco di questi si annoverano infatti i vari enti aventi natura pubblica, fra cui quelli organizzati sotto forma di fondazioni.
Questo che si sta affrontando da qualche tempo nel settore bancario è il problema delle trasformazioni dei soggetti bancari in soggetti organizzati nelle forme più tipiche dell’impresa, in particolare è nota la legge (legge Amato) con la quale si introduce la possibilità di una trasformazione delle aziende bancarie pubbliche in società per azioni.
Il primo effetto positivo di questa legge sarà quello di consentire una migliore organizzazione dei gruppi bancari e di consentire operazioni di fusione e incorporazione tra aziende nell’ambito dell’apparato pubblico, senza richiedere specifici interventi legislativi, ma lasciando che esse abbiano luogo quale risultato di scelte imprenditoriali.
Resta aperto il problema dell’assetto azionario futuro di questi soggetti, in particolare delle modalità con le quali sarà gestita la quota che resterà in mano «pubblica».
Ci si chiede se le cosiddette «fondazioni» che potrebbero emergere quali azioniste totalitarie ora, e comunque di controllo in prospettiva, siano una formula adeguata.
Dalle caratteristiche che assumeranno questi azionisti pubblici dipenderà in larga misura la possibilità di vedere concretamente affiancati ad essi azionariati privati.
In questa fase darei molta cura alla messa a punto di queste trasformazioni piuttosto che alla sottolineatura nell’immediata possibilità di far riferimento al mercato e di dismettere partecipazioni, (a meno che non si tratti di casi in cui si intende dismettere integralmente). La coesistenza di due azionisti diversi in un sistema che mantenga caratteristiche di sistema misto è problema che merita ulteriori approfondimenti. Va considerata tra l’altro la circostanza che il nostro paese si presenta scarsamente dotato di azionisti bancari istituzionali, avendo, nonostante un alto tasso di risparmio, una modesta organizzazione istituzionale dello stesso.
Il sistema previdenziale, che in altri paesi concorre alla formazione di imponenti risorse finanziarie accumulate, è nel nostro paese fonte di debito e i fondi di previdenza privata sono
appena agli inizi, e ci vorranno anni perché la quota delle loro risorse che si vorrà e potrà destinare a investimenti azionari, possa raggiungere livelli significativi, rispetto alla dimensione finanziaria che assume il problema dell’azionariato nel sistema bancario.
Il sistema assicurativo ha una dimensione molto ridotta in Italia rispetto a quella degli altri paesi.
La terza grande area di formazione di risparmio accumulato «il risparmio postale» trova nel nostro paese una situazione assai contraddittoria.
La tendenza a utilizzare la Cassa Depositi e Prestiti quale fonte di disponibilità la tesoreria a basso tasso di interesse per il Tesoro fa perdere l’occasione per la formazione di un sistema patrimoniale che possa costituire punto di riferimento dell’azionariato di enti bancari. E quando si costituirono Crediop e Icipu, si introdusse come azionista importante la Cassa Depositi e Prestiti non solo in quanto essa rappresentava indirettamente il Tesoro, e si presentava azionista dotato di qualche autonomia decisionale, ma anche perché essa rappresentava un centro di aggregazione di una importante quota del risparmio della nazione e quindi un importante investitore istituzionale per le passività finanziarie che gli Istituti avrebbero emesso, e per l’eventuale fabbisogno di capitali di rischio di questi stessi Istituti.
Ho voluto sottolineare queste considerazioni perché ritengo che il problema dell’inserimento di capitali privati in un apparato pubblico che si va trasformando non può essere problema affrontato né con lo slogan, né sulla base di affrettate impostazioni, orientate ad una generica politica di dismissioni, ma richiede preliminari importanti approfondimenti sull’assetto organizzativo e giuridico di questi organismi, ed in particolare sulle modalità con cui l’azionista pubblico si organizzerà, sulla misura in cui esso sarà credibile come partner di privati chiamati ad affiancarlo in posizioni di minoranza.
Un ultimo punto che vorrei richiamare è quello, tutto diverso, della privatizzazione dei beni della pubblica amministrazione, in particolare degli enti locali.
Il problema è sollevato nel senso che si sottolinea l’esistenza di un cospicuo patrimonio in possesso di queste amministrazioni da alienare nel più breve tempo possibile.
Anche in questo caso non si nega che qualcosa possa essere alienato nell’immediato: ma forse una riflessione potrebbe essere dedicata in modo più proficuo a quelle trasformazioni che appaiono necessarie perché queste amministrazioni pervengono a gestire il loro patrimonio in termini efficienti ed economici, cosa che attualmente o non avviene o avviene in misura eccessivamente modesta. E questo mi pare il solo modo proficuo anche per vedere concretamente realizzate dismissioni, al di là di episodi occasionali. È ben difficile immaginare che queste possano avvenire se da parte delle amministrazioni non si gestiscono questi beni secondo criteri di economia. Il più delle volte dismettere è possibile soltanto nell’ambito di operazioni complesse di gestione del patrimonio: dismissioni di un bene sono spesse volte compatibili solo con operazioni di riassetto della proprietà che comportano operazioni di diverso segno.
È la gestione del patrimonio il fine cui occorre puntare attraverso opportune riforme anche per vedere concretizzarsi dismissioni che non possono essere effettuate ignorando altre finalità quali il migliore uso del territorio, la politica urbanistica, la più efficiente organizzazione degli uffici pubblici, ecc.
Ad esempio ritengo che, se nel redigere la legge sulle autonomie locali recentemente approvata, si fosse posta attenzione a questo problema, non ci si sarebbe limitati a consentire agli enti locali l’utilizzo della formula della Società per Azioni o di formule organizzative imprenditoriali analoghe, per la sola gestione dei servizi. Sarebbe stata introdotta la possibilità di ricorrere a queste forme organizzative anche per la gestione del patrimonio degli enti locali. Una forma in tal senso ritengo altamente auspicabile.
Tutto quanto sopra citato conferma quella che è una mia personale valutazione.
Abbiamo davanti a noi molti problemi relativi al modo migliore di organizzare secondo formule imprenditoriali ed economiche attività che ricadono oggi nella sfera pubblica. Abbiamo di fronte numerosi problemi ancora da affrontare per dare concretezza alle riforme in corso, ad esempio nel settore bancario, per quanto riguarda in particolare la formazione dell’azionariato pubblico dei soggetti trasformati in S.p.A.
L’obiettivo delle dismissioni subito per fini di bilancio rischia di interferire con questi processi o di rappresentare un estemporaneo diversivo. Consideriamo dunque queste indicazioni come sollecitazioni a procedere più speditamente sulla via delle riforme intraprese e dell’ammodernamento delle gestioni.